2004年中央经济工作会议提出：“我国现在在总体上，已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”随着我国工业化和城市化进程的不断加快，越来越多的农民因土地被征用而成为失地农民。这些农民在失去土地后，由于补偿的公正性、合理性及安置的妥善性等诸多原因，相当一部分农民处于“无地、无业、无保障”的状况。据保守估算，目前全国约有4000万失地农民。他们已经成为一个需要特别予以关注的社会群体。近几年来，失地农民上访事件明显增多，从一个侧面反映出失地农民境况已经成为一个日愈凸显的严重社会问题，必须引起党和政府的高度重视。
根据国家建立公共财政的要求，以及2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》关于要着力解决好失地农民的就业和社会保障问题的要求，我们建议：
政府将积极而有计划、按步骤地推进农村社会保障体系的建立纳入“十一五”计划的安排，明确各级财政在建立这一保障体系中应该承担的义不容辞的职责与任务。
在有计划地分步推进农村社会保障体系的建立时，考虑到农村老龄化的不断加剧、土地养老功能的弱化、农民是为了支持工业和城镇发展而失去赖以谋生手段——土地，以及一时有限的补偿与永久无回的失地的非对称性等因素，为了体现社会公平，应该首先把失地农民的养老保险纳入到农村社保体系的建设中来。
解决失地农民的养老保障问题，可以采取以土地换养老保障的方式予以解决。这样做，有利于体现社会公平与公正，可以以“阳光”方式进行操作，实实在在地解决失地农民养老的后顾问题，不失为解决失地农民社会保障问题的有效举措之一。
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