一、我国财政工作中与财政转移支付制度有关的现实问题
1、地区间经济发展水平和公共服务水平差距依然很大。
财政转移支付制度的最基本目标是缩小地区之间公共服务水平，从而间接为缩小地区间经济发展水平差距创造条件。目前我国地区间经济发展水平和公共服务水平差距并没有因财政转移支付的实施而有效缩小，差距依然很大。
2、经济欠发达地区收支矛盾尖锐，县乡财政困难十分突出。
“存量不动、增量调整”和税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的做法，对中央和经济发达地区的财政来说是“双赢”，但对经济欠发达地区却十分不利。
3、预算编制的完整性和预算审批的权威性受到影响。
由于目前中央财政转移支付的总规模，是根据当年中央预算执行情况确定的，随意性较大，数额不确定，且在次年办理决算时才补给地方，致使地方财政部门在年初编制预算时，无法将上级的财政转移支付资金纳入当年地方预算，无法统筹安排，地方人大也就不能进行有效监督。各省级人大年初开会审议的地方年度预算，实际上只有年度预算总额的50%-60%，还有40%-50%的财政收入不能纳入年度预算中被审议。据国家审计署对17个省（区、市）的审计调查，这些省2002年本级预算共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%。未编入预算的这部分中央补助资金（转移支付）实际上脱离了地方人大的审查监督。另外，由于专项资金项目及配套比例不确定，地方财政在编制预算时，不知道会有哪些专项资金项目，要配套多少资金，所以资金配套这一块也不能编进预算，也影响了预算的完整性，因而在一定程度上扰乱了地方预算的正常执行。
二、缓解我国县乡级财政困难规范财政转移支付制度的建议
1、 规范财政转移支付制度，缓解县乡级财政困难
我国的县级政府直接向70%的人口提供了大约70%的公共服务，所以世界上没有那个国家的县级政府如同我国的县级政府那么重要。但在1994年的分税制改革中，县乡级财政被严重削弱了，县乡级财政自给能力的全国平均水平只能达到0.50，是各级政府中最低的。由于我国的预算法禁止地方政府借债，因此这就意味着县级政府开支中有高达50%的部分需要上级转移支付。这已经是不容置疑的事实。因此解决县乡级财政困难，规范财政转移支付制度至关重要。
由于目前我国政府间财政转移支付制度存在很多问题，特别是过多针对省一级财政，而没有对最急需帮助的县乡级财政给以高度重视，在一定程度上对县乡级财政困难负有重要责任。因此，作为缓解县乡级财政困难的政策选择之一，尽快建立规范的我国政府间财政转移支付制度，有很大的作为空间。
2、 重构我国政府间财政转移支付的制度框架
（1）、将现行零散杂乱的转移支付整合为两个基本类别
根据政策目标的不同，将现有零散杂乱的转移支付整合为两个基本类别：以均等化为目标的一般性转移支付、用于特定目的专项转移支付。
一般性转移支付可以在对现行的税收返还、原体制补助及一些专项拨款转移支付形式进行整合的基础上建立起来。一般性转移支付的政策目标是弥补纵向和横向的财政缺口。弥补纵向与横向财政缺口的实质是促进均等化。
均等化转移支付的主要对象应该明确规定为县级辖区，尤其是贫困县。中央政府可以将转移支付的一个较大比例直接支付给县级政府，这样可以避免或减少省和市级政府的截留；中央政府也可以将转移支付直接支付给省级政府，但必须有相应的措施确保这些资金最终转移给该省的县级辖区，而不是留在省本级。
专项转移支付即以特定目的专项转移支付，其政策目标应明确地定位于外溢性项目、上级政府委托项目及增进国家内聚力。这类专项转移支付可以在整合现行的、项目众多的专项拨款的基础上构造。
（2）、以标准收支和公式作为分配转移支付的基础
规范的转移支付制度以各级政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，核定各地政府的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据以确定均衡拨款。其基本特征是：一是公正，确保各地居民享受的公共服务水平大体一致。二是公开，提高拨款依据、方式和结果的透明度。三是规范，拨款确定公式化、程序化、制度化。在这个过程中，可以分为两个步骤：一是用因素法公平、科学地衡量各地收入能力和支出需求；二是在中央政府的协调下，各地通过平等协商确定均等化的程度，即转移支付后富裕地区和贫困地区可保留多大的差距，以各地的标准化收支差额作为依据，按照协商确定的公式，计算出各省应转出或转入的数量。
（3）、建立全覆盖式纵横结合的转移支付运行路线
转移支付从运行路线上可以归结为纵向、横向、纵横结合三类。我国财政的传统做法是纵向逐级传递式，是自上而下逐级转移支付时，上级只面对下级转移支付，而把对更下级的转移支付由下级承担，由其再向更下级传递。纵向全覆盖式，是各级政府向下实施转移支付时，都面对所有的下级政府。日本采用这种形式转移支付。横向转移支付是指富裕的地方政府向较贫困的地方政府转移支付。德国是采用这种形式的典型代表。
建立全覆盖式的转移支付，也就是分别确定中央财政、省级财政、市级财政直接转移支付的限额，标准收支差额在中央财政限额以上，由中央直接实施一般性转移支付；标准收支差额在省级财政限额以上，中央财政限额以下，由省级财政直接实施一般性转移支付；标准收支差额在省级财政限额以下，市级财政限额以上，由市级财政实施一般性转移支付。
可以将一般性转移支付的一部分交由地方政府之间的横向转移支付来解决。中央财政主要承担一部分一般性转移支付和绝大部分专项转移支付。这样形成纵横结合的全国转移支付运行路线，既可以减轻中央财政负担，调动地方积极性，有利于地方间团结协作，又能保障中央政府在财政转移支付运作中处于主导地位。
（4）、建立规范的我国财政转移支付制度的配套改革
①、 加快政府职能转变，明确政府间支出责任
清楚明确划分支出责任，不仅涉及中央政府对全部地方政府，还有各省内的支出责任划分。支出责任划分应该明确公布哪级政府有明确的责任提供有关公共服务，以及有重复责任分工时，应由哪级政府负责。具体包括：监管和制定提供有关公共服务的标准；为服务提供资金；实际提供服务。“没有确定哪级政府应该负责提供何种特定的政府服务的最佳方法”。通常公认的分权化目标是通过有反馈和负责任的政府高效配置财源，为不同辖区的公民平等地提供服务，实现宏观经济稳定和增长。
各级政府都应遵守“谁出政策，谁拿钱”的原则，也就是说，决策主体在原则上对所制定和实施的公共政策的全部成本要承担起全部责任，不能强制性地将此项政策的成本分摊到不从该项政策中受益或收益很少的政府辖区。杜绝“上级政府出政策，下级政府掏腰包”的不合理现象。
②、 加强地方税体系建设，赋予省级政府适当的税收立法权
要做到一级事权相应有一级财权，减轻中央政府在对地方政府转移支付方面的压力，需要加强地方税体系建设，按税种来划分各级政府的主要财政收入来源，保证各级政府都有自己的主导税种，并适当下放税权。
加强地方税体系建设，关键在于地方税基的选择和税种的设立，各级政府都有自己大宗、稳定的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从发展前景看，应该发展不动产税，在省级以营业税为税源支柱的同时，县级以财产税为税源支柱。市场经济国家的经验告诉我们，应逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年重评一次税基。这样，不动产税就会逐渐随着市场经济的发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。地方政府应该重视优化投资环境，提升辖区的繁荣程度，促使房地产不断升值，同时扩大了自己的税源，进而形成稳定的大宗的财政收入来源。
从长远发展来看，地方政府应该具有必要的税种选择权、税率调整权、一定条件下的设税权，即赋予地方一定程度的税收立法权（省级政府）。国内外经验表明，随着社会经济发展和地方权力意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的充分灵活性。
③、 加快制定政府间转移支付法，规范省以下财政转移支付
在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围的划分做了较为明确和原则的规定，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度缺乏相应的法律规定。应制定一部专门的《政府间转移支付法》。
为了确保相对公正，还应建立直接向总理负责具有权威性的转移支付政策委员会。这个委员会成员应包括中央政府和地方政府的官员，相关领域专家和学者。其主要负责研究、分析和制定有关转移支付的政策和制度，起草有关转移支付的法律草案；确定转移支付的年度规模；提出分配方案建议；对转移支付申请、执行和监督等有关事项进行评估等。
④、 取消乡（镇）级财政，推进“乡财县管”及“省管县”的财政管理体制改革
我国自1986年恢复乡级财政建制以来，乡级财政无法维持而且产生了许多问题，负债累累，加剧了财政风险，恶化了财政的可持续性。实际上，目前许多乡级财政已经名存实亡。人们所看到的县乡财政问题，深层次的问题是现代中国在体制转型过程中上层建筑与经济基础的矛盾，也就是计划经济条件下的上层建筑适应不了已经逐步市场化了的经济基础，导致两者的激烈冲突。现代市场经济要求减少政府层次，裁汰冗官冗员，变无限政府为有限政府，变政府主导为政府服务，在不断降低行政成本过程中，凸显精干和效率。
取消乡镇财政后，县级财政的地位更加重要。县级财政应涵盖乡级财政的所有职能，县级辖区内各乡辖区的支出由县级政府统一安排。
在“乡财县管”之后，应越过市一级，实行财政“
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