我国城镇化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。要妥善解决建设用地缺口，除了节约集约使用现有城市建设用地，将一些低山和丘陵开辟为建设用地外，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地，加快农村集体建设用地向城市的流转。这里的关键在于，如何在城镇化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效的流转。

然而，目前农村集体建设用地流转中也存在着许多问题：

1. 现行的试点和地方法规与国家法律冲突

2．土地管理体制不健全，导致农村集体建设用地流转无序

3. 农村集体建设用地和国有建设用地产权地位不平等

4. 农村集体建设用地流转中产权界定不清

为此，我们建议：

1．进一步改进和完善法律制度

从1999—2000年国土资源部在芜湖，苏州和湖州等地布置了集体建设用地流转试点，到2005年广东省人民政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府100号令）；从2003年中共中央、国务院下发的《关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)到2007年国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知(国办发[2007]71号)，再到2007年国土资源部制定的《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》(建议稿)，都表明了中央和地方政府对农村集体建设用地流转积极肯定的态度。但是，正如前面已经指出的，只要农村集体建设用地未经国家征收和征用便进入市场，无论采取何种形式，都会改变城市土地单一国有的格局，从而与宪法和土地管理法产生抵触。

如果考虑到现行的宪法是2004年刚刚修改过的，在短期内不宜再做修改，建议对土地管理法做出如下修改：原有城市的土地归国家所有，新增城市土地可以采取多种所有制形式。对于新增的公益性用地，继续通过征收或征用的方式获得，并实行国有；对于非公益性用地，在符合城乡建设统一规划的前提下，由用地单位通过市场而获得，农村集体建设用地可以进入市场自由交易。

通过上述修改，农村集体建设用地的流转以及相关的政策法规与宪法和土地管理法之间的冲突就可以基本消除了。

2．加强城乡建设用地统筹规划，推行增减挂钩

如前所述，我国目前城乡建设用地总量已达到3.41亿亩，其中农村建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。从总量上看，推进工业化和城镇化进程与保持18亿亩耕地并没有尖锐的矛盾。这里的关键是要加强城乡土地统筹规划，实行“增减挂钩”。所谓“增减挂钩”，就是城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩。这个政策已在一些地方试点，是一个城乡建设用地统筹规划的有益尝试，受到各地欢迎。

为了更好地推行“增减挂钩”政策，建议：

    一是以大城市为依托加快城镇化进程（因为大城市比中小城市更节省土地），改变大中小并举、特别是优先发展小城镇的战略；

    二是要把城镇化落到实处，不仅要让农民离土又离乡，还要让农民进厂又进城，并在城市安居乐业，变成城市居民；

    三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通过市场公平交易，这样一方面可以引导制造业向城市边缘的工业园区集中，另一方面使农民分享城镇化和工业化进程中由于土地转用所带来的巨大收益；