我国从1991年进行农村社会养老保险试点（俗称“老农保”），其模式为个人缴费为主、集体补助为辅，国家和地方政府只给予政策扶持而没有资助补贴。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，至1998年，曾覆盖2200个县、参保农民高达8200万人。由于实行土地联产承包责任制以后，农村集体经济基本解体，绝大多数农民无法从集体获得养老保险的补助，农民社会养老保险资金几乎全部来源于个人缴费及利息，缺乏社会保险应有的社会互助机制和统筹功能。加上农民的平均收入水平较低，选择农保缴费标准时往往就低不就高，到时领取养老金时标准也很低。据统计，目前按“老农保”领取养老金的农民中，每月200元以上的仅占5.3%，每月100元—200元的占15.3%，每月50元—100元的占19.7%，每月50元以下的占到59.7%，甚至有的农民领到的养老金每月仅为几毛钱，实际起不到养老保障作用。

　　2003年以后，从发达地区开始，一些地方尝试建立起个人、集体、政府三方筹资、具有统筹保障功能的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）。目前，全国已有31个省（直辖市、自治区）、1900多个县级开展“新农保”，发展势头良好，但也存在一些突出问题，主要表现为：

　　一是缺乏规范性的法规指导。《县级农村社会养老保险基本方案》只是部门规章，且由于制定时间较早，内容早已滞后。各地的“新农保”试点基本是“一地一策”甚至“一地多策”。制度的不统一，导致各地农民在缴费、补贴以及享受待遇的标准等方面千差万别,给国家整合农保模式造成沉重的成本负担。

　　二是一些地方财政投入还不到位。一些地方政府为吸引农民投保，盲目允诺财政补贴的比例和增速，但实际上养老保险帐户上只有农民缴纳的资金，地方政府并没有进行配套。

　　三是农村社会养老保险基金管理存在缺陷，保值增值问题突出。由于管理体制的不完善、监管力度不够，一些地区出现农村养老基金被挤占、挪用现象，基金安全缺乏保障。另外，农保经办机构作为自收自支事业单位，其经费来源要从当年收取的保费中提取，导致了基金的流失；基金运营渠道单一，没有进行专业管理，致使保险基金保值增值问题突出。

　　中共十七大报告提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，今年中央一号文件提出建立新型农村养老保险制度，应按照中央部署加快新农保试点工作。为此，提出如下建议：

　　1、制定“新农保”制度建设的指导性法规。应在总结各地试点经验的基础上，借鉴国际通用作法，出台以国务院名义制定的指导性法规。对新农保的筹资原则、缴费基数、覆盖对象、财政补贴办法、基金积累模式、待遇标准、领取年龄、工作经费来源等做出制度一致、标准有别的制度安排。

　　2、国家财政对中西部地区给与财政支持。对“新农保”的政府补贴部分，中央财政可采取分类补贴政策，东部发达地区全部由地方财政承担，中央财政对中、西部地区给与适度补贴。可将农村养老保险分为纳费型养老与非纳费型养老两种。纳费型农村养老保险基金由国家、集体、个人三方筹资，标准可以适当提高；贫困地区困难人群养老保险应以非纳费保险为主，直接由国家财政为农民建立基本养老保险。

　　3、健全养老保险基金管理制度。提高基金统筹层次，实行省级统筹管理，县级核算的模式。制定养老保险基金管理的各项规章制度，对养老保险资金实行专户存储、专户管理、专款专用。同时，还要建立严格的监督审核制度，国家审计部门要定期对养老保险资金进行检查，保障农村社会养老保险资金的正常运转，切实杜绝基金的挤占、挪用现象。

　　4、实现养老保险基金的保值增值。新农保经办机构的办公经费、人员工资等费用应明确由政府财政承担；在基金的运营上，要实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理。投资时应进行多元化组合投资运营，如购买国家债券、企业债券、参与国家重点项目建设等，提高基金运营效率和收益率。与此同时，建立投资风险防范机制，由政府提供投资风险的最终担保。