煤矿的安全生产问题一直倍受政府和社会各界的关注，特别是小煤矿矿难频发，成为社会舆论抨击的焦点。但是，我国的小煤矿，既包括个体煤矿，也包括集体煤矿，即使单纯从安全生产的角度出发，也不宜对所有小煤矿“一刀切”地关闭。

在国家煤矿安全生产监督局发布的数据中，煤矿往往分为三类：国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿。乡镇煤矿也即我们常说的小煤矿，年产量在30万吨以下，由个体煤矿和集体煤矿组成。一般来说，国有重点煤矿的百万吨死亡率最低，国有地方煤矿的百万吨死亡率次之，乡镇煤矿的百万吨死亡率最高。比如在2007年，全国煤矿百万吨死亡率为1.49。其中，国有重点煤矿的百万吨死亡率为0.38，国有地方煤矿的百万吨死亡率为1.27，乡镇煤矿的百万吨死亡率为3.02。可以看出，乡镇煤矿的百万吨死亡率约为国有重点煤矿的8倍，约为国有地方煤矿的2.5倍。仅根据这种分类，小煤矿似乎必关无疑。2010年，山西省煤炭生产百万吨死亡率达到历史最低点（0.187），毫无疑问，全部关闭小煤矿对此贡献颇大。

但是，小煤矿中的集体煤矿百万吨死亡率远低于个体煤矿：因为个体煤矿以利润最大化为目标，风险和收益均自担；而在集体煤矿中，由于集体煤矿的工人多为当地居民，利润一般由集体成员共享，风险却大多由经营者独自承担，这使得经营者往往把安全生产放在重要位置而不会一味地追求利润。然而，国家煤矿安全生产监督局并没有单独公布集体煤矿的数据，这使得集体煤矿在一定程度上被个体小煤矿“抹黑了”，以至于在本次“煤改”中遭到了与个体小煤矿一刀切的厄运。

根据我们的实际调查，在2008年煤改前，陕西省阳泉市郊区河底镇共有32个煤矿，除1个煤矿为镇政府所有外，其他均为村集体所有，单个煤矿产量约为3万吨/年，总产量约为100万吨/年。2003-2007年期间，河底镇只发生过1次大的煤矿安全事故，致5人死亡；2次小的安全事故，各1人死亡。如果仅从一次5人死亡的煤矿安全事故看，该年河底镇的百万吨死亡率为5%，确实远高于2003-2007年间全国煤炭生产百万吨死亡率的最高值3.71（见表1）。但如果平均算，五年期间死亡7人，五年总产量为500万吨，百万吨死亡率仅为1.40，这不仅远低于2003-2008年间全国煤炭生产平均百万吨死亡率2.63，而且远低于2003-2007年间国有地方煤矿煤炭生产平均百万吨死亡率2.20。

表1  2003-2007年全国煤矿生产百万吨死亡率（死亡人数/百万吨）

当然，由于阳泉市郊区河底镇的样本量还比较小，并不足以代表全国的情况。但即使集体煤矿煤炭生产百万吨死亡率略高于国有煤矿，这也不足为怪。这一方面是因为集体煤矿所开采的大都是国有煤矿大面积开采后残余的部分，这些残余闲置的煤炭资源国企不会再继续开采，国家也不可能再继续投入，其安全生产条件较差是不可避免的；另一方面是因为集体煤矿工人的文化水平相对较低，安全生产意识相对不足，在发生紧急情况时也难以自救。因此，以安全生产为借口，“一刀切”地关闭集体煤矿是非常不合理的。事实上，地方政府一刀切地关闭小煤矿，在一定程度上是由于国有煤炭寡头担心小煤矿的开采降低其对煤炭价格的控制力。

有关数据显示，小煤矿的资源回收率远远低于国有煤矿，这除了小煤矿生产技术水平比较落后之外，主要原因是国有煤矿往往占据了最好的易于开采的煤炭资源，而小煤矿开采地区的开采条件较差，储量也较小，若投入高额技术改造成本以达到或接近国有煤矿的采出率，必然出现亏损。但如果由于亏损而放弃这些煤矿资源的开采，便会造成巨大的浪费。

仅以山西省为例，最新数据显示，山西省煤矿数量由整合重组前的2589处减少到1053处，压减60%以上；70%以上的矿井生产规模达到90万吨以上，30万吨以下煤矿全部淘汰，保留的矿井全部实现机械化开采。假设在被关闭的1536处煤矿中，有1000处煤矿的开采不影响邻近国有矿井的开采条件，并假设其年产量仅为3万吨，每个煤矿还可开采7年，这就意味着，全部关闭这些煤矿，使至少2亿吨煤炭资源不能利用，这无疑是巨大的浪费。

2008年“煤改”之后，由于集体煤矿的全部关闭，当地居民的经济生活受到了极大的影响。有人戏称，“关掉一座集体煤矿，相当于打掉一个小康村”。由于原有的经济支柱倒塌，新的经济支柱尚未形成，阳泉市郊区居民的经济生活有的还能依靠以前的储蓄，有的已经陷入困境。用当地村干部的话讲，“有些家庭现在连生活用煤都买不起了”。并且，德国鲁尔区的实践已经证明，资源型地区的经济转型应该是逐步的。“一刀切”地全部关闭小煤矿，无异于“休克疗法”。一个村支书讲，“如果给我们一个关闭煤矿的期限，比如5-10年，我们的经济转型就会容易多了！”

首先，要打破所有制歧视和规模歧视，坚持以“三个有利于”为标准配置矿产资源。要用安全生产的条件取代所有制和规模歧视。无论是国有煤矿还是集体煤矿抑或非公有制煤矿，也无论是大煤矿还是小煤矿，只要符合“三个有利于”的标准并达到安全生产的基本条件，就应该保护其合法经营的权利。集体煤矿不仅安全事故率较低，而且它对当地居民的经济生活贡献颇大。“一刀切”地关闭所有小煤矿，不仅不符合当地居民的根本利益，也是对煤炭资源的一种极大浪费。

其次，要针对小煤矿（包括集体煤矿和个体煤矿）制定略低于国有大型煤矿的安全生产标准，这些标准一旦确立，就必须严格执行，小煤矿必须按照这些标准改善安全生产条件，严防安全生产事故发生。

再次，应规定中小煤矿必须拿出一定资金，用以恢复被破坏和污染的环境。

最后，对煤炭资源地区的经济转型要给出一个具体的时间表。暂时允许小煤矿存在和发展的地方政府必须未雨绸缪，为经济转型逐步创造条件。