在GDP优先、发展优先的理念下，文物保护特别是基本建设工程中的文物保护工作推进困难。

　　一是一些地方开发重于保护，文物保护得给推土机让路。在城镇建设和投资商征地施工时，政府往往会出面进行协调，指示土地、城建、规划等相关部门，为城市建设和外商投资开设绿色通道，而极少主动提出文物调查和勘探。在政府的支持下，多数建设项目考古工作难以涉入。

　　二是《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）颁布以来进行了数次修订，但对基本建设考古的法律规定仍显弹性过大，给文物管理部门和考古单位实际操作上带来困难，主要表现在：

　　1．文物调查、勘探项目界定上模糊不清。《文物保护法》第二十九条规定：“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。”首先，法律规定了大型基本建设工程需要进行文物调查、勘探，但何谓“大型基本建设工程”却没有界定，这就使文物部门和建设单位对是否属于大型基本建设工程上产生分歧；其二，《文物保护法》规定在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查和勘探，但是地下文物具有隐蔽性和不可预知性，未经勘探，谁也无法确定地下是否存在文物，以致文物部门要求建设单位办理文物勘探手续时，建设单位以所用土地地下没有埋藏文物为由，拒绝考古调查和勘探；其三，《文物保护法》对中小型基本建设工程进行文物调查和勘探没做相应的要求，中小型基本建设工程不受《文物保护法》的约束，在开工前不向文物部门报批，对工程用地无需进行文物调查和勘探，以致在中小型基本建设中地下文物遭破坏的事件时有发生。

　　2．文物部门勘探前置条件方面的缺陷。《文物保护法》规定大型基本建设工程应当事先报请文物行政部门进行文物调查和勘探，看似法律赋予了文物部门对基本建设工程进行文物勘探的权力，但由于未在文字上表述将文物调查和勘探作为基本建设工程开工必须具备的前置条件，由此，有关部门在核发建设施工许可证时，并不要求建设单位出具文物部门相关意见，建设单位只要办理了建设施工许可证便可开工建设，导致文物部门的监管乏力。

　　3．对不进行文物调查勘探而施工的单位处罚规定不全面。《文物保护法》规定大型基本建设工程应当事先报请文物行政部门进行文物调查和勘探，但对建设单位在施工前不报请文物部门进行文物调查和勘探的行为，没有明确的处罚规定，造成文物监督执法无力。

　　为此，我们建议：

　　一、各级、各部门要认真落实国务院要求，充分认识抓经济建设和社会发展都是政府的职能，正确处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，切实做好基本建设中的文物保护工作。在大型基本建设工程立项前，政府应要求有关建设部门和单位，主动征求文物行政管理部门的意见，由文物行政管理部门参与建设项目的选址论证。凡建设工程涉及不可移动文物的，建设单位应事先确定保护措施，根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准，并将保护措施列入可行性研究报告或者设计任务书。否则，土地管理部门不得批准征地，银行不得拨款或者贷款，建设管理部门不得批准施工。建设单位或投资方应将配合基本建设工程进行的文物调查、勘探、发掘所需费用列入工程预算并及时支付。所需费用列入工程预算并及时支付。

　　二、加大文物违法行为惩处力度。对建设单位违反文物法造成文物损坏的，应由文物部门责成其承担文物修复责任，无法修复的，应承担相应民事赔偿责任、行政处罚、企业资质限制、降级、吊销直至刑事责任。对政府及其部门违反文物法不作为或乱作为造成文物损坏的，应建立责任追溯与倒查制度，由上级文物部门会同监察部门启动行政问责程序，追究政府决策部门、决策人、项目核准部门、开工批准部门等部门及其责任人的行政责任。造成文物重大损坏的，应追究政府首长的责任。

　　三、以“两重两利”为目标（即“重点保护、重点发掘，既对基本建设有利、又对文物保护有利”），完善基本建设考古的法律法规。建议将《文物保护法》第29条修订为：“进行大型基本建设工程，或者在文物保护单位保护范围和建设控制地带、地下文物埋藏区等文物保护特定区域，以及文物行政部门认为有可能埋藏文物的区域进行基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。地下文物埋藏区等文物保护特定区域，由省、自治区、直辖市人民政府根据实际制订具体办法并予以划定公布。”