深入推进义务教育均衡发展，教师资源配置是关键。为认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步加强校长教师交流轮岗工作，2014年教育部会同相关部委，加快研究制定和出台《关于县(区)域内义务教育学校校长教师交流的若干意见》及配套工作措施为实现上述目标，教育部在五个方面加大推进小组教师交流轮岗的改革力度。

　　一是提出加快建立校长教师交流制度的目标。力争用3至5年时间实现县域内教师校长交流的制度化、常态化，率先实现县域内教师校长资源均衡配置，逐步在更大范围内推进，促进教育公平和择校问题的解决，整体提升办学水平和教育质量。

　　二是扩大校长教师交流的范围。根据各地实践经验，明确在同一所学校连续工作或任教达到规定年限的校长或教师，原则上均应交流。重点推进城乡学校之间、优质学校和薄弱学校之间、乡镇中心小学与村小学、教学点之间的校长教师交流。重点推进骨干教师和优秀管理干部的交流。

　　三是创新校长教师交流的方式方法。实行轮岗交流制度与共享优质校长教师资源相结合。鼓励采取学区一体化管理、学校联盟、名校办分校、手拉手、教育集团、对口支援、乡镇中心学校教师走教等办学模式和手段，扩大智力交流的覆盖范围。

　　四是强化校长教师交流的激励保障机制。会同有关部门，在编制核定、岗位设置、职务（职称）晋升、聘用考核、薪酬待遇、评优评先等方面实行一系列优惠政策，吸引鼓励校长教师到农村学校、薄弱学校工作或任教。

　　五是建立“县管校用”的义务教育教师管理制度。由县级教育行政部门会同有关部门统一管理教师人事关系和聘任交流，使教师由“学校人”变成“系统人”，为校长教师资源的均衡配置提供制度保障。

　　福建省同全国一道正式确立了校长教师交流轮岗制度。福建省教育厅、福建省人力资源和社会保障厅中共福建省委机构编制委员会办公室、福建省财政厅颁发文件闽教人【2014】29号文件《关于进一步推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》为了解此意见的实施情况，民进福州课题组对福州市相关县（区）进行调研，同时走访厦门民进市委会。我们发现政策的实施给学校带来积极的变化，同时存在不少的问题。

　　一、 教师交流轮岗工作带来的积极变化

　　实现中小学校长教师“区域轮岗”，弱化教师的校籍，目的是让不同学校间的教师流动起来，打破名校对教师资源的垄断，让更多的学生分享到好的教育资源。从近几年的实践来看，校长教师轮岗制度的实施，有力地推动了薄弱学校的发展，促进教育均衡，而且在一定程度上有利于教师、校长的成长。

　　（一）校长教师交流轮岗盘活了教育资源促进学校发展

　　交流轮岗是教育部门为推进义务教育均衡发展打出的一张王牌，是政府的刚性要求，每年都有指标、有任务必须完成。而每所学校都有自己的校风、教风、学风及文化积淀。这样的教师交流轮岗必然把不同的教育资源、不同的教育印记带过去，从而相互取长补短共同提高发展。

　　实施教师教师交流轮岗制度，解决了部分学校的发展问题。区域内的生源是动态的变化的有学校缺编，有学校超编，通过师教师交流轮岗缺编的学校流进的多、超编的学校流出的多有利于教师资源的整合和学校的发展。

　　（二）实施教师教师交流轮岗制度有利于教师的成长

　　实施教师教师交流轮岗制度，一方面让教师变换环境，必然使自己增加见识，从而有利于提高教师本人的综合素质。另一方面优秀的教师流动到普通的学校，能带动其他教师水平的提高。

　　同时教师长期在一所学校工作，老领导、老同事、老面孔、老环境，再加上教师工作的固定性，时间久了，身心疲惫，职业倦怠。这样的交流轮岗，环境变了，必然产生新的刺激，焕发新的活力。交流轮岗在一定程度上能够让校长、教师消除了职业倦怠，重新找到了职业成就感，找到职业专业成长的舞台。

　　但总体上校长教师交流轮岗政策实施效果尚未显现，且在执行中出现偏差。

　　二、 教师交流轮岗工作实施过程中的问题

　　（一）配套措施缺位、实际操作难度大

　　如果教师的交流轮岗作为刚性要求，不考虑教师的个人诉求，势必会产生教师的福利待遇问题、职称评聘问题、教师归属感等等问题。难以保障教师的流动权益，有可能产生对流动教师不公平。比如一所学校是文明单位，另一所不是那么福利就不同。又如一所学校是有职称的空岗，另一没有那么评聘的机会就不同。高级职称教师轮出，对方学校不愿意因为挤占了他们的职数，至于职数收归县管，统一评聘更是难上加难，彼此不了解，相互之间如何PK。还有就是学科的问题，甲校轮出语文乙校轮出数学同时他们的职称不同，而其他学校吸收他们又造成该学科的过剩，需要的学科教师有的学校又不愿意流出。因此教师的交流轮岗实际操作难度大。

　　（二）谁来交流轮岗、学校领导伤透脑筋

　　交流轮岗不是全员一次性轮岗，每年10%-20%的比例使得轮岗教师的人选成为一个敏感问题。第一，轮换谁？理论上来说，只有那些重点校或者名校的优秀教师轮换到一般校或者薄弱校去才能体现出这项制度的优越性，因为薄弱校缺乏的正是优秀教师。如果不分青红皂白所有教师都6年轮换一次，那就没有意义。而且，这样将会对教师队伍的稳定和整体水平提高带来很大的负面影响。一方面，校长们将不再把注意力放在教师的培养上。因为校长也要轮换，而且轮换周期更短。既然都要轮换，他们为什么还要投入大量的精力和财力培养教师，因为他们不知道自己在为谁培养教师。因此部分学校选择表现不佳或听话教师交流轮岗，93.4%受访者反映城镇学校派出教师质量不高，部分学校甚至将支教或交流作为惩罚手段，强制执行，挫伤了教师的积极性。

　　义务教育学校校长亦有自己的苦恼，每年都要伤透脑筋决定谁来轮岗。从工作出发，校长们当然想把那些优秀的教师留下来，而把那些工作业绩一般、不受学生欢迎的的教师轮出去。如果这样，那交流轮岗不但解决不了优质资源的的均衡分配的问题，反而使更优质资源加集中。从人际关系出发，这个过程很可能就成为个别人“以权谋私”的机会。尽管上级主管部门会有“细则”来约束校长们的行为，但这些必然给校长的工作带来麻烦，造成校长与教师之间的矛盾，此外这些“细则”同样也可能成为某些教师不正当竞争的合法化的理由。“有些教师可能把主要精力投入到给领导找关系上去”，这是大多数教师对这一制度的本能反应。无论那种情况，都与义务教育校长教师交流轮岗的初衷相去甚远。还可能造成校长与教师、教师与教师之间人际关系的紧张，助长不正之风。

　　有调查表明：“从我校的教师轮岗情况来看，教师轮岗制度的执行并不是很乐观，而且教师的负面情绪很严重。许多轮岗的教师都认为自己没有被重视、没有被尊重，很难理解为什么自己会被轮岗。很多教师都这样理解‘我被轮岗到差的学校，肯定是因为我在教学上的成绩不好或者是我肯定是在某些地方不小心得罪了校长，所以才被轮岗出去，我轮岗之后应该是没有什么好的发展了，这样还不如不当教师了。’还有一些女教师，非常不愿意轮岗到不如本校的学校去，跟校长之间也没法沟通，于是只能忍气吞声，特别委屈地去轮岗，而且她们当中有好多都是哭着收拾好东西，离开学校的。”

　　（三）从一般校轮到优质校，优质校家长的反对

　　新学期开学前夕，厦门某知名小学遭遇了一场风波。某班级四十几位家长8月31日集体来到学校与校方交涉：孩子所在的班级，数学、英语两门科目的老师都是新轮岗老师。家长感到不理解，学校6个年级40多个班级，为什么惟独这一班“被轮岗”两门主科老师？家长们不解的是：学校教师轮岗的依据和比例是什么？在校内分配轮岗老师的依据和程序是什么？一些学生家长表示不愿意买了学区房还是一般校的老师来教，校方和家长两次对话商谈后，这场不大不小的风波暂时平息了，目前达成的共识是：“先不要对轮岗来的教师抱有成见，观察观察，看看实际情况如何再说。”

　　有媒体的记者对家长群体进行了调查，发现一些城市小学的学生家长， 10位家长中竟然有6位持“不赞成流动”的态度。因为教师轮岗制度有可能将优质的师资轮岗，学生原先所享受的优质教育可能面临威胁。当下正在享受优质教育的学生家长很多属于社会强势群体，他们拥有各种资源来反对、阻扰教师轮岗制度，而一般的老百姓很可能无计可施。

　　（四）从优质校到一般校轮，优质校教师的顾虑

　　第一重顾虑就是：有些教师不愿意参加交流轮岗，因为名校有潜在的社会价值，一是自己的孩子作为教职工子女，可以读自己所在的学校，二是名校的社会认可度高，不少家长社会地位也高。

　　第二重顾虑可能是：一个教师不知道他的下一站将在哪里，就没有归属感，就成了一个过客。那些想成就事业的教师可能会另想出路，因为轮岗制使得他可能面临着多次搬家、面临着无法照顾自己的孩子和家人、面临着离开自己熟悉的环境被迫适应另一个自己并不情愿的新环境的问题和种种困难。

　　第三重顾虑可能是：还有些教师顾虑自己年纪大了，到了新环境中能不能适应，特别是有些优秀教师，怕到了薄弱学校，竞争不过年轻教师。诸如此类的担忧，也成为阻碍老师进行交流轮岗的阻力。

　　（五）农村学校、"下"不去与"上"不来

　　为让校长教师从城镇学校到农村学校、从优质学校到薄弱学校支教，教育行政部门采取将校长教师支教经历作为校长任用和职务考核、教师职称晋升和岗位聘任，以及评优评先的重要依据，并给予午餐费和交通费等津贴补助，解决临时住房和生活设施等。如此制度设计，却往往是一厢情愿。支教人员由于受年龄、身体、子女上学、照顾父母等因素的制约，尤其是优质学校名校长名师离开所带来的原校原班学生家长的压力，使得他们"下"不去；"下"不去的第二种情况是"点"不往。事实上，最迫切需要城镇教师支教的是农村教学点。除了上述"下"不去的原因外，更为突出的是教学点的交通不便、生活艰苦、工作繁重和其他一些原因，如网络不通、独守空校所带来的信息闭塞、安全隐忧，一人包班或一人多班的复式教学所带来的工作不适应等，使得教学点被置于支教范围之外。

　　"上"不来比较普遍地存在。究其原因，有三个方面：一是校长教师自身，二是流出校，三是流入校。由于生活和工作的困难，如生活上需要解决食宿，牵挂家中的老人、孩子和爱人，工作上需要适应新环境，沟通新同事，变更工作方法和习惯。对于中老年和取得高级教师职称的教师来说，这是他们"上"不来（其实是不愿"上"）的主要原因。

　　（六）轮岗教师、"力"不出"管"不了

　　虽然"下"不去、"上"不来在一定程度上存在，但是在教育行政部门的制度推动下，还有不少校长教师参与了交流轮岗。参与交流轮岗的校长教师中，有不出"力"的情况，至少包括两种：一是有力使不上，二是有力不愿使。

　　"有力使不上"主要是客观因素造成的。对于城镇学校和优质学校的校长教师来说，区域和学校间的差距，让他们一时无法适应农村学校和薄弱学校的实际，在学校管理和教育教学行为上表现出"城市化"倾向和"眼高手低"困境。而对于来自农村学校和薄弱学校的校长教师来说，能力和习惯等与所挂职轮岗学校的工作要求有一定差距，基于学习取经的心理需求，让他们在工作上往往处于较为被动的地位，不敢于使力（自感无力可使）。

　　与"有力使不上"相对的"有力不愿使"，则是主要缘于主观因素。生活不适、家庭牵挂、环境变换、家长压力和功利思考，以及临时观念等，可能让参与交流轮岗的校长教师产生应付心理："和尚撞钟"、得过且过，或者经常请假、两头"兼顾"；甚至突出"待遇"要求，如津贴补助、周转住房和生活设施等。这些消极行为给接受方的学校管理和教育教学工作带来了一定的负面影响，其也是接受方"推"和"转"、被动接受的原因之一。

　　此问题也至少包括两种情况：一是不愿"管"，二是不用"管"。前者是由于对交流轮岗校长教师的管理，按当下管理体制，接受方一般只能在具体事务上给予指导和帮助，所进行的考核也仅供派出方参考而已。由于交流轮岗校长教师是外人，于己无关和不想得罪人的心理，使得接受方不愿"管"就在所难免：管之无用，不如不管。后者则是农村学校和薄弱学校的校长教师到城镇学校和优质学校挂职轮岗，通常谦虚谨慎、兢兢业业、进步有加，接受方应该不用"管"。而城镇学校和优质学校的校长教师，尤其是名师名校长到农村学校和薄弱学校支教，往往被高看一眼、多加关照，也是接受方不用"管"的原因之一。

　　三、关于进一步推进我省校长教师交流轮岗工作的建议

　　（一） 切实强化政府的责任意识，纠正以往错误的政绩观，加大对薄弱地区薄弱学校的教育投入与政策扶持。我省教育发展不均衡的最根本原因是各地经济发展水平的不均衡，而目前义务教育的责任主要由各级地方政府、尤其是县区一级政府承担。对于经济发达地区来说，增加一点教育投入还比较容易；而对于经济欠发达地区来说，教育就像一个“无底洞”，光按时按量发放区域内教师的工资就令当地政府不堪重负了，要当地政府再拿出更多的钱来改善办学条件更是难上加难了。教育是国之大事，必须由国家通盘考虑。在我省，至少必须由省市一级的政府担负责任，而不能将责任推到县区和乡镇，更不能把重担压在普通教师身上，要求他们只讲奉献不讲回报。省市政府不能只对下级政府和教育部门提要求、定指标，对薄弱地区薄弱学校还应给予足够的资金和政策支持，应由省财政厅统一协调，加大教育领域转移支付的力度，帮助经济欠发达的地区解决实际困难。不应把发展教育视为只是教育部门一家的责任，相关人事与财政部门都应该担负起各自的责任。教育部门应该抑制创办各级各类名校、示范学校、搞政绩工程的冲动，而树立实现区域内义务教育均衡发展的正确的政绩观，将有限的资金用在刀刃上，多做雪中送炭的事。

　　（二）加快制定与落实人事与财政配套制度，保障校长教师交流轮岗工作顺利进行。要设立推进义务教育均衡发展的领导机构，统一协调各方面的工作，设立专项基金推动校长教师交流轮岗工作。应该对受该项工作影响的学校或教师实行必要的经济与政策补偿，为参加交流轮岗的教师排忧解难，保证参与这项工作的学校和教师“不吃亏”，做得好的还有奖励。应推出优惠政策措施吸引优秀校长教师志愿参加交流轮岗，而不宜用简单的行政命令来推动这一工作，只有这样才能使校长教师交流轮岗工作持续健康发展。应该大力探索如何在现行教育管理体制和财政体制下，打破教师“单位人”的传统属性，逐步向“系统人”过渡的好办法。有地区教育局提出，教师应该实行“区管校用”、“县管校用”的人事与财务体制，以突破学校的篱藩，实现教师在区内和县内可以自由流动的目标。

　　（三）加强对交流轮岗教师的培训和管理，使之尽快融入新的学校和新的环境。根据江苏的经验，流动教师与流入学校之间存在管理、观念、工资发放和考核评价等诸多方面的矛盾与问题。流动的不合理性会造成流动教师和流入学校的种种冲突，“引人难、留人难、成长难” 种种尴尬局面会相继出现。探寻流动教师与流入学校的管理有效融合是当务之急。有学者建议：（1）加强对流动教师的教育与培训，帮助流动教师提高认识、提升素养，积极唤醒自我成长的内驱力；（2）流入学校要创设良好的管理环境，努力激发流动教师的正能量；（3）行政部门要制定合理的政策导向，充分发挥流动机制的长效性。

　　（四）务实推进校长教师交流轮岗工作，对不同地区不同学校校长教师交流轮岗工作实行分类指导，切忌一刀切。可借鉴其他省份的成功经验，在少数条件成熟的地区试行校长教师的重新“洗牌”与“编队”，实现教师交流的常态化；在有的地区实行优质学校对薄弱学校的委托管理制度，通过“一帮一”的定向帮扶形式，即将薄弱学校委托给优质学校代为管理。在委托管理期间内实现“五个统一”，即办学目标统一、教学管理统一、师资配置统一、招生工作统一、考核评价统一，彻底扭转同一城区内学校之间办学水平差异较大的被动局面，达到“变差为优，化弱为强；有效控制薄弱学校学区的学生流失，降低优质学校的择校强度”的目标。在条件尚不成熟的地区，推进的步子可以稍微慢一些。原则上应在保证正常的教学秩序不受太大影响、教师的个人权益得到充分保障的前提下，以区县为基本区域，先解决区域内的义务教育均衡发展问题，再解决区域之间的均衡发展问题。