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关于建立教育惩戒制度的提案

发布时间:2018-02-27  来源:中国民主促进会中央委员会

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  青年要成长成为肩负国家前途、民族希望的“有担当”的一代,必须遵守社会规则,履行公民义务,承担社会责任。但近年来,学生不服教师惩戒而引发的新闻热点不绝于耳。由于教育惩戒制度设计的缺失,家长们盲目要求教师只能对其子女进行“赏识教育”,有任何不满就“校闹”。学生不服说教,“辱师”“伤师”甚至“弑师”。老师不敢管、学校不愿管。教育部门怕“炒”怕“闹”,尽量回避会引发社会热点的问题。再加上一些媒体大肆炒作此类事件,使社会对教育产生不信任心理。长此以往,将导致学生无视规则、无视义务和责任,成为“垮掉的一代”;严重损害国家公共教育权威,损害代表国家履行公共教育职责的学校、教师权益。

  教育惩戒在学校教育中的重要作用亟需澄清认识。合理惩戒是必要的教育手段,也是古今中外通行的有效教育方式。教育惩戒能够促使处于身心发展中的学生提升辨认和控制行为的能力,认识公共生活准则和社会规范;对行为失范学生进行合理惩戒,有利于维护正常教育教学秩序,维护公共准则的严肃性,保护学生群体和每一个人的正当权益;合理惩戒是维护教师职业尊严和地位的手段,同时也能够促使学校、教师依法依规积极履行教育职责,避免一味宽容、不闻不问、放任自流等渎职行为。

  目前我国教育惩戒的现状及问题:

  一、《教育法》中规定的处分权不适用于学生教育管理

  《教育法》第二十八条规定,“学校及其他教育机构有对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分的权利。”但是,处分通常被认为是行政管理中的行政处分,包括警告、记过、留校察看、开除等。这些处分形式不太适用于未成年学生教育管理,且作用有限。一是中小学生的违纪违规行为是较为普遍和大量的,其中绝大部分又属显著轻微。例如:课堂上不守纪律,讲话、做小动作,作业未完成或不符合要求、上课答不出问题、考试成绩不理想、迟到、未做值日、与同学吵架或打闹等,并不适宜用处分来进行惩戒。二是由于中小学生身心发展尚未成熟,对警告、严重警告和记过、开除等惩戒及其带来的不利后果缺乏应有认识和预测,使得处分难以发挥约束和规范未成年学生的作用。

  二、合理惩戒与体罚之间没有合理界定

  《教师法》规定了体罚的法律责任,《义务教育法》《未成年人保护法》规定禁止体罚和变相体罚,但都没有对体罚和变相体罚进行界定。一方面,教育中的合理惩戒可能被学生、家长、社会,甚至教育行政部门视为“变相体罚”,教师正当的教育管理行为时时面临被指控为违法的风险。另一方面,学校、教师在实施惩戒时缺乏明确的指引和行为约束,容易在体罚与合理惩戒间产生混淆。没有明确的授权和清晰的界定以及制度规范,学校、教师就不能依法依规实施对学生的管理和惩戒行为。

  2016年教育部、公安部、最高法等九部门联合发布的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》,在国家文件中首次正式提出“教育惩戒”的概念。我们认为,不仅仅是针对该意见中提出的“实施欺凌和暴力的中小学生”应实施惩戒,更应顺势在法律层面明确教育惩戒权利,作出具有可操作性制度设计,发挥教育惩戒的矫治和威慑作用。

  为此建议:

  一、对“处分”进行立法解释,系统建立教育惩戒制度。

  2015年全国人大常委会关于修改《教育法》的决定第十三项规定,将《教育法》第七十一条、第七十四条、第七十五条、第七十七条、第七十八条中的“行政处分”修改为“处分”,由此确立了“处分”与“行政处分”的区别,以及“处分”的法律定位,并与《教育法》第二十八条关于学校有对受教育者进行处分的权利的规定相适应。《教育法》的规定,为国家制定教育惩戒制度提供了法律依据。我国在1990年就已颁布实施《高等学校学生管理规定》,并做了两次修订,其中明确了高校处分学生的形式,促进了高校学生管理的法治化。但至今未有中小学生管理的相关规定。建议依照《教育法》对学校管理以及处分的授权,制定“中小学校学生管理规定”,并在其中对教育惩戒进行系统设计。亦可依照《教育法》对学校处分权的规定,制定专门的“中小学校教育惩戒规定”。

  二、对教育惩戒与体罚作出明确区分。

  惩戒与体罚是两个不同的概念,有的国家允许惩戒并把体罚作为惩戒的一种形式,如美国、英国、韩国;有的国家允许惩戒但禁止体罚,如日本。合理的教育惩戒并不等同于体罚,与《义务教育法》《教师法》和《未成年人保护法》等规定的禁止体罚并不冲突和矛盾。建议在立法例上将惩戒与体罚作出明确区分,即:系统建立教育惩戒制度,继续禁止体罚。

  三、对教育惩戒的实体和程序进行系统的规定。

  明确惩戒权是学校的权力,亦是教师职业性权力。惩戒权应是国家授予或委托学校实施的,是学校或教师必须履行的职责,不能随意放弃。

  明确惩戒权行使的主体和原则。赋予校长及学校专门惩戒机构实施全部法定形式的惩戒权。教师惩戒权的行使应有所限制,例如,涉及学生受教育权的严重惩戒形式,只能由校长或学校专门惩戒机构行使,禁止规定之外的其他主体实施惩戒。实施惩戒必须遵循法定原则:目的上的正当性,手段与方法上的适宜性和轻微性,尊重学生的人格和尊严,不得逾越合理和必要的范围。

  明确实施惩戒的范围、形式、程序、监督机制。惩戒权所及范围应限定为学校和学校的教育活动;采用列举的方法,明确规定惩戒的形式和程度(条件),严禁自创惩戒形式;实施惩戒必须遵循正当程序,预先告知被惩戒事由或依法举行听证,惩戒实施后应备案,建立惩戒的监督机制,如上级教育行政部门指导与监督、学生及其家长的监督、社会监督、司法监督等。

作者:     责任编辑:杨宗麟