一、耕地占补平衡存在的问题

　　（一）占补平衡局部做不到《土地管理法》（2004年修正，以下简称“现行法”）第三十三条规定：各省、自治区、直辖市应当确保本行政区内耕地总量不减少。实际上，这一规定大多数省市自治区都做不到。

　　目前我国城市化还处在高速发展时期，而东中西部经济发展不平衡，且国家不断出台和调整区域性发展战略，都需要相关省市自治区的土地用途进行大规模调整。在今后几十年内，至少到本世纪中期实现现代化前，许多省市自治区耕地还将减少。根据《土地利用总体规划纲要》的调整方案，国土资源部可以调整各省市自治区的耕地规模，那就意味着“现行法”第三十三条事实上做不到，各省市自治区耕地保有量多少应在土地利用总体规划中确定，本身并不需要定为法律。

　　各省市自治区耕地保有量是由土地利用总体规划确定并可以做相应调整的，且在规划范围内占用的耕地是不需要补充的，应明确“土地利用总体规划之外”的非农建设占用的耕地才必须补充。

　　（二）占补平衡责任难兑现 “现行法”第三十一条第二款规定：“非农业建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

　　鉴于占用耕地单位一般没有直接补充耕地的能力，都只是缴纳耕地开垦费，该条款要求占用耕地单位负责补充数量和质量相当耕地在实际操作上难以实现。另外，“现行法”第三十二条要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。事实上，建设用地剥离耕作层土壤用于其他土地改良也不是占用耕地单位来做的，而是政府在土地一级开发（七通一平）时做的。

　　考虑到目前的“三去、一降、一补”，既然占用耕地单位已经缴纳了耕地占用税，再交耕地开垦费，岂不是税费重复征收？建议提高耕地占用税税率，废除耕地开垦费。

　　从资源禀赋和农业技术经济的角度看，我国各地地理环境和地质条件差异很大，许多市县耕地后备资源匮乏，做不到占一补一，需要在省内统筹，如广西已创造了省内补充耕地指标交易的经验；有的省市自治区内统筹也做不到占一补一、占水田补水田的，可在省际间统筹。

　　我国经济发展不平衡，工业发达地区、经济发展水平高的大城市工商业用地的价值远远高于农业，每平方公里城市建设用地创造的产值远远高于农村建设用地和农用地。无论是城乡建设用地的增减挂钩，还是耕地占补平衡，如果允许在发达的工业和城市化地区与发展中的农业地区之间进行，将极大提高我国土地资源配置的效率。

　　（三）目录章节不对应 “现行法”适用范围是整个国土，第四条中已经将全国土地划分为“农用地、建设用地和未利用地”，而目录却只有前两项，没有“未利用地”。建议将“未利用地”纳入“现行法”管理范围，并应专列一章与“农用地”和“建设用地”相对应。

　　二、“现行法”修改建议

　　（一）建议根据第一章第四条对土地所做的“农用地、建设用地和未利用地”的划分，为与第五章标题“建设用地”保持对等，将第四章的标题“耕地保护”改为“农用地”。

　　（二）建议将第三章第十九条“土地利用总体规划按照下列原则编制”第五款“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”改为：

　　“在土地利用总体规划之外占用耕地应与开发复垦耕地相平衡”。

　　（三）建议将第四章第三十一条第二款改为：

　　“国家实行占用耕地补偿制度。土地利用总体规划之外的非农业建设经批准占用耕地的，占用耕地的单位与复垦单位共同负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，复垦费用由双方协商确定，复垦结果由上一级国土管理部门验收。

　　“在省市自治区范围内，前款占用耕地单位和复垦单位若不属于同一个行政区划的，占补平衡由双方共同的上级国土部门批准和验收。

　　“在符合《全国主体功能区规划》的前提下，土地利用总体规划之外的占补平衡由国土资源部批准验收。”

　　（四）建议删除第三十二条、第三十三条。

　　（五）增设一章为第五章“未利用地”，具体条款如下：

　　第一条：未利用地是指盐碱地、滩涂地、沙化土地、低丘缓坡地、塌陷和压占废弃地等尚未列入土地利用总体规划的土地。未利地分属于国家和集体所有。

　　第二条：国家鼓励各级政府、各类企业、社会团体和个人按照全国主体功能区规划开发利用未利用地。

　　未利用地被开发利用后，不改变其原有土地公有制性质。

　　本着“谁开发，谁获益”的原则，由低丘缓坡和盐碱滩涂沙漠地等未利用地改造实现的增量土地，使用年限可以从目前的50年延长到100年。

　　国家规定不可开发的疏林地、裸地、荒草地、湿地等未利用地禁止开发。

　　第三条：在变未利用地为可利用地的过程中，要统筹兼顾增加建设用地、扩大耕地与生态用地。比如，被开发的未利用土地中，25%为建设用地，15%为生态用地，60%为农业用地。

　　未利用地的开发优先保证耕地占补平衡的实现。