近年来，在全面深化改革、淘汰落后产能、稳增长调结构等背景下，破产案件不断增加，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）的运用对相对高效地处置“僵尸”企业，平衡各债权人之间及债权人和债务人之间的利益，起到了积极的作用。我国现行破产法规定了三种破产程序，即破产清算程序、和解程序及破产重整程序。这其中，破产重整程序给了部分缺乏偿债能力、但尚有复苏希望的企业以起死回生的机会。但在司法实践中，破产重整案件仍存在以下问题：

　　一是破产重整企业多是集团公司等中大型企业。该类企业往往有多家子公司和关联公司。这些公司往往债务互为担保，部分公司财务混同。

　　二是重整程序透明度低，资产评估缺乏监督，重整方案多数只体现清偿比率计算结果，对测算过程缺乏详细说明。债权人的信息披露要求被漠视。债权人表决不通过重整计划，法院强制裁定通过重整计划的比例较高。

　　三是普通债权人的实际损失往往大于企业股东。破产重整制度中，已经实现了担保债权、员工工资等的优先权，但没有明确普通债权和出资人之间的清偿顺序。司法实践中，普通债权人的清偿率极低，而出资人却没有损失或损失远远小于普通债权人。

　　四是国有资产存在流失隐患。由于银行的债权数额在全部债权中占较大比例，我国银行大多数是国有控股或国资参股，包括银行在内的债权人在破产重整程序中的弱势地位也引发了社会对国有资产流失的担忧。以江西赛维集团为例，12家债权银行共持有债权合计271.12亿元，重整计划的清偿率仅约为14.75%，这也意味着12家银行损失达230亿元。近两年，包括新疆亿路万源实业公司、江西赛维集团等企业的破产重整计划的强制裁定通过，均在社会上引起广泛的讨论，负面评价较多。

　　五是法院强制裁定后，债权人缺乏救济途径。债权人既无法申请复议，也无法上诉，债权人的利益缺乏程序保障。《破产法》颁布至今已有11年，有必要及时对其进行修订，加大破产程序公开的力度，同时对于法院强制裁定通过破产重整计划予以必要的限制，以回应社会对破产重整结果公平性和公正性的质疑。

　　为此，建议：

　　一、应立法明确普通债权相对于出资人的优先权。对于债权人表决不通过重整计划的，法院在强制裁定前必须组织听证会，破产管理人和债务人必须出席听证会，回答债权人的询问，并提供债权人要求公开的文件资料。对于信息披露不充分的，不应强制裁定通过重整计划。

　　二、设立强制裁定通过的重整计划的禁止性红线。《破产法》第九十二条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十四条均规定，债务人破产的，债权人对保证人和其他连带债务人所享有的权利不受影响。但实践中，在未与债权人充分沟通协商、取得债权人同意的情况下，部分破产重整计划中将免除保证人保证责任作为条款内容。对于此类重整计划，法院不能强制裁定的通过，否则破产重整计划将沦为保证人逃废债的工具。

　　三、引入监督机制。破产案件涉及当事人众多，社会影响面大，同时具有高度的专业性，检察院作为监督机关，应在破产案件中发挥更积极的作用。同时，建议借鉴英美等国及香港地区政府管理破产事务的经验，在县以上政府率先设立企业破产管理办公室（或企业破产管理局），由其作为政府直属的一个机构来负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务，从而明确政府的职责。