中国改革进程新起点：围剿体制性障碍

转载：南方日报

    第１０２４期《瞭望》周刊发表文章称，中国已初步建立起社会主义市场经济体制的框架。但我们审视这个“框架”时，不难发现，这仍然是发育程度较低、不健全、不完善的市场经济体系，与我们所希望建成的较为完善、趋于成熟的社会主义市场经济还有较大距离。文章称，目前的主要障碍是，计划经济时期遗留下来的深层体制问题还未得到根本性的解决。这些体制性的障碍，就是横亘在中国在本世纪头一二十年全面建设小康社会之路上的一座座关隘和一个个瓶颈，严重地制约着中国经济社会发展。 
在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台１０年后的今天，十六届三中全会将要发出突破体制性障碍的号令，这将又是中国改革进程中的一个转折点和一个新起点，是中国为建立成熟的社会主义市场经济体制进入“啃硬骨头”的阶段。 
    《瞭望》周刊发表了一系列文章，指出了在国有经济、金融体制、投融资体制、“三农”问题、行政体制、社保改革、市场体系、教育体制、科技体制、文化体制以及分配制度等方面的障碍。 
知己知彼，百战不殆。那么，我们在哪些领域还残存着体制性障碍？每个领域又面临着一些什么样的体制性障碍？《瞭望》周刊经过对大量的专家学者的采访整理，为之梳理一二。 
市场体系 
政府收脚让市场做主 
    土地、资本、劳动力等生产要素市场健全如否，是否规范有序，市场对资源的基础性配置作用是否确立，是一个国家的经济能否充满活力和竞争力的基础。但是，目前无论是在商品市场，还是在生产要素市场，中国的一些部门和地方政府都存在着不恰当的插足现象。一些经济学家对此作了一个形象的比喻，“政府的有形之脚踩住了市场的无形之手（价值规律）”，并呼吁，中国的市场经济体制改革，到了政府收脚，市场做主的时候了。国务院发展研究中心廖英敏研究员指出，受计划经济体制的影响，政企关系没有理顺，政府职能错位的问题没有根本解决，地方政府不仅是地方公共事务的管理者，同时又是地方经济发展的主要推动力量，不仅担负着改善投资环境和招商引资的责任，又直接参与企业经营和各种投融资活动。为了本地利益，地方政府采取设卡、收费、对外地产品实行价格歧视或技术标准歧视等手段和措施，分割和封锁市场，保护本地企业和利益。加之国有经济布局调整和国有企业改革相对滞后，地方国有企业需要政府保护；“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力，等等，更增强了地方政府进行地方保护的动机。 
    国务院发展研究中心市场经济研究所所长张军扩指出，有的地方政府从本地利益出发，采取反市场化措施，特别是带有资源垄断性的行业和市场集中度高的行业，常常用行政手段限制竞争，有的自然垄断行业也对能引入市场机制的部分设置种种障碍，限制竞争，维护本行业、本部门的既得利益，弱化市场机制对提高效率的作用。这些都是当前中国的社会主义市场经济运行中存在的突出问题，需下大决心，花大力气，同转变政府职能一起，着力解决。体制性因素影响了公平竞争的市场环境。廖英敏说，这在产权领域表现得尤为突出，公有产权和非公有产权的实际地位不完全平等。接受采访的专家一致认为，要建立以市场为基础的要素价格机制的形成机制，创造各类市场主体平等使用生产要素的市场环境。要素价格市场化是生产要素市场发育的关键。 
    中国要素市场化进程已经开始，但远未完成。最重要的要素资本的价格即利率的市场化才迈了几小步，外汇市场、货币市场中的同业拆借市场、票据市场等方面实行利率由市场形成，但是人民币的存贷款基本上实行官方利率。土地使用权大部分仍按行政审批划拨。由于受户籍制度等方面的影响，农村劳动力进入市场的壁垒较高，尚未形成城乡劳动力一体化的市场。因此，要素市场化包括利率市场化是中国今后价格改革的重点。国务院发展研究中心市场经济研究所副所长任兴洲指出，目前，中国经济已经基本上步入了社会主义市场经济的轨道，但是，与市场经济相适应的信用体系却没有同步发展。由于信用发育程度低，信用秩序相当混乱，信用缺失现象大量存在。企业信用的缺失和不足，大大提高了市场交易成本，降低交易效率，直接影响市场体系的健康成长，成为制约市场机制发挥基础性资源配置作用的障碍。同时，社会信用体系建设的滞后，在很大程度上阻碍着扩大内需的程度和规模，不利于中国经济“走出去”，不利于整顿和规范市场经济秩序。 
社保改革 多赢设想突围乏力 
    这些年，中国经济体制改革的成功有目共睹。与之相随的社会保障制度改革功不可没。但是，社保制度改革本身也存在制度转型和理顺体制等诸多问题。鉴于此，党中央、国务院将社保改革政策全面铺开，及时选择沈阳等重点城市进行深化改革的试点，并对前一阶段改革过程中出现的“重点”及“难点”问题进行反思和调整，力求达到“改革后社保制度与国家宏观政策协调统一、与旧有社保制度平稳过渡、与老百姓需求紧密贴近”等多赢的设想。专家指出，国家对社保改革的反思与调整，应从“突破政策性障碍”转变为“着力清除体制性障碍”。当前社会保障面临的体制性障碍主要有两个：一是宏观体制障碍，二是微观体制障碍。 
    宏观体制障碍，即社会保障在改革观念上存在着单纯强调为国有企业改革配套的失误。专家认为，社会保障改革围绕着国有企业改革进行的观念，显然是第一大失误，因为它实质上并未将社会保障制度视为一个独立体系的整体，也未认识到社会保障制度建设中有着自身特有的发展规律。微观体制障碍，即社会保障在改革策略上存在着统放不分的失误。首先，这种失误表现为中央政府与地方政府的职责划分不清，一方面是中央政府在统一方面表现为权威不够；另一方面则是地方政府表现为责任不明。其次，这种失误还表现在官民责任划分不清，即政府统一管理的社会保障项目包括哪些，承担的具体责任包括哪些，迄今并不很清楚。长期以来，由于认识上的原因，中国社会保障制度建设一直陷于被动配套的状态，不仅制度设计分散化，制度执行非规范化，尤其缺乏针对中国社会结构变革的基础分析和社会保障整体建设的长远考虑。这种长远考虑包括对于社会保障的国际模式对本国日益加深的影响；现行社会保障制度与原有制度、未来制度衔接中发生的利益重新分配；制度治理结构中一元化与多元化的思想和方式的冲突等等。解决这些问题，需要对中国社会保障体系进行充分反思。 
国有经济 
抽丝剥茧内核未变 
    中国计划经济体制向市场经济的转轨，基本上采取的是“渐进”方式。其中的一个重要特点，是在传统计划经济“体制内”部分未得到根本性改造的情况下，通过“体制外”与市场经济相适应的多种形态，包括集体经济、新型国有经济、个体私营经济、外贸经济和公司制经济等的快速发展，使整个经济中市场经济部分的比重日益增加，开始在经济中占据主体地位。中国经济的巨大增长潜力，也为这种“体制外市场经济部分更快增长”的转轨方式提供了可能。构成“体制内”核心部分的，主要是老的大型国有企业、国有银行和计划经济延续下来的政府职能，这三者之间形成了互为依赖的“铁三角”关系，集中了旧体制中主要的深层矛盾。中央党校经济学部副主任王东京说，问题解决不了是政府改革问题。这些年我们总强调企业改革，但政府改革明显滞后，政府没搞清楚自己的职能，对企业管得还是太多，做了很多不该做的事情，而很多该政府办的事情却没办好。 
    王东京认为，政府要把国有企业的职能定位在三个方面：一是国家安全产业，即军工企业、造币企业等，这些必须由国家来办；二是社会公正，涉及公平竞争，比如自然垄断产业，要由国家来办；三是提供公共产品和公共服务的行业。这三类需要由政府来办，其他的不应该再管。国务院国有资产监督管理委员会今年挂牌，被视为国有资产管理体制改革的一次体制革命。但国资委研究中心副主任白津夫认为，此次国有资产管理体制改革的设计具有明显的“过渡性设计”，存在一定的不确定空间。一是设计着眼于改革原有的国有资产管理体制，但对于这一体制如何有效运作，还缺少操作层面的考虑。二是解决的重点立足于解决国有资产的有效经营，国有产权改革表现出一定的局限性。三是总体设计存在一些假设前提，这些假设是“制度设计的潜在预设”，能否成为事实，还存在许多不确定性。国务院发展研究中心课题组认为，现阶段中国的垄断现象，集中表现在行政垄断上。在含有自然垄断环节的领域，自然垄断往往与行政性垄断结合在一起；在竞争性领域，进入、退出和日常经营不同程度地受到来自地方和部门的行政性垄断力量的干预。 
    专家指出，就垄断性行业而言，其产权制度和格局基本上没有触及。虽然前段时间民航、电力、电信等部门也进行了一定程度的分拆和重组，但仍只是在国有产权框架内的调整，有些垄断部门甚至连这种分拆都没进行。国务院发展研究中心课题组认为，竞争机制的引入仅停留在分拆原垄断企业的层面，尚未形成规范的准入制度，而准入制度的改革比分拆既有的垄断企业更重要。 
“三农”问题 
全面小康的最大障碍 
    当中国农民把改变贫苦面貌、过上殷实小康生活的希望寄托在“救世主”般的“带头人”身上时，这反映的是我们制度安排的不足。 
    专家们认为，城乡二元制度结构是“三农”问题最根本的体制问题，也是中国工业化、城市化和全面建设小康社会的最大障碍。 
    通过一系列的改革，城乡二元制度结构正逐步得到弱化，但从目前看还需要进一步改革。如城乡人口流动、就业制度、子女上学、社会保险、医疗卫生等，依然是两种制度、两种待遇和两种利益格局。经济学博士李从国认为，城乡分割、对立的二元结构，直接导致的结果是，农民被封锁在有限的耕地上，农村产生大量的剩余劳动力。由于城市铁桶一般的户籍管理制度，上亿的“打工仔”根在农村、身在城市，灵魂在游荡，成为没有公民权利的“公民”。自上个世纪９０年代以来，土地制度安排已经影响到“三农”问题和城乡关系，这在开发区建设、城市化和房地产开发中表现得尤其明显。一方面，由于土地制度特别是土地市场制度安排不健全，土地所有权集体所有，产权不清，导致谁对土地都没有指挥权，最后造成一个人说了算。这样，土地在流转过程中，特别是在土地的农转非方面，土地虽然增值了，但农民却很少得到好处。另一方面，国家规定农民的土地不能进入一级市场，在二级市场上农民也没有发言权。这样就出现了强买强征、低价征购土地的行为，造成农民的土地利益流失。农村税费改革试点已全面铺开，这项改革对农民增加收入不明显，但对减负作用很明显。 
    专家们认为，目前的农村税费改革还存在很多问题。国务院发展研究中心农村部副部长徐小青认为，一是税收成本比较高；二是原来按人头收，现在按地亩收，即种的地越多，负担越重。根据中央要求，税改以后农民的负担不能超过税前。这些问题从制度上怎么解决，还需要探索。当前，不管是产业化还是在产品的产供销交易过程中，农民谈判地位往往较低，经常处在不利的地位。其中关键的原因是农民没有自己的组织。虽然在名义上农民过去有信用社、供销社等各种组织，但这种组织实际是带有政府性质的，并不代表农民，自己发育起来的农民组织还很不够。中央党校“三农”问题研究中心副主任徐祥临认为，家庭联产承包责任制调动了农民的生产经营积极性，但这种小生产的经营体制不适合发展现代化农业，也不适合发展规模经济。根据发达国家发展农业的实践看，一家一户的生产经营体制是有优越性的，但这种优越性的发挥，必须以把农户组织起来为前提。只有这样，才能解决小规模的家庭经营和大市场的对接问题。 
投融资体制 
零打碎敲难消积弊 
    在各项经济体制改革中，投融资体制改革是最滞后的领域之一。近１０年来，投融资体制改革没有取得实质性的进展。 
    国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘说，目前投融资体制性障碍还在大量地为银行增加坏账，为国企增加破产成员。同时，融资瓶颈严重制约着中小企业、民营企业和高技术企业的发展。一方面接近１１万亿元的居民储蓄缺乏投资渠道，另一方面各类所有制企业均融资困难，资金供求之间渠道阻塞，产生了一个怪现象：利率在不断下调，银行储蓄却在不断增加。专家分析，中国投融资体制改革之所以难以取得实效，是因为政府的主导地位依然坚如磐石，各种零打碎敲的改革触动不了这一最大障碍，积弊难以消除。 
    国家发改委投资研究所所长张汉亚说，投融资体制的改革缺少整体战略部署；缺少适用的新的调控手段，不得不沿用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手续等老一套做法，使得一些改革措施难以出台，已出台的改革措施难以贯彻执行；缺少有效的执行监督体系，可行性研究成了“可批性研究”，招投标失去了公正性，项目监理起不到应有作用；缺少严格的约束机制，至今在国有投资管理中仍未建立符合市场经济要求的“谁投资，谁决策，谁受益，谁承担风险”的责任约束机制。专家认为，没有整体战略部署的最大障碍，是政府在投融资领域的主导地位坚如磐石，行政主管部门一方面不断对投融资管理进行改革，一方面却紧紧抓住权力不放。 
    １９９３年１１月，中央就提出“用项目等级备案制代替行政审批制”。但目前，投融资管理部门所强调的宏观调控实际上仍然是行政审批，或称“宏观直接调控”。张汉亚说，投资主体的关键特征是具有投资决策自主权并承担相应的风险和责任。但长期以来，本应是市场经济主要投资主体的国企，投资一直受到各级政府部门和行使政府职能的国家公司控制，无法成为真正的投资主体。郭励弘说，政府不是企业，不可能以投资者的身份进行决策。审批什么不审批什么根本不是投融资体制改革的核心。因此，是坚持宏观直接调控或说是行政审批，还是相信机制、相信体制，这是投融资体制改革是否取得实质性进展的判断点。中小企业融资难一直呼声不断，却苦无良策。郭励弘认为，投融资体制改革、企业体制改革、金融体制改革这个“铁三角”中，如果投融资体制松动了，其他方面就会随之松动。有了充足的融资支持，中小企业的核心技术就不易被人盗用，企业能够在一两年间飞速增长，成为具有核心竞争力的企业，而不会被过度竞争所累。 
分配制度 
新旧规则在博弈 
    当中国一开始打破“大锅饭”、平均主义的时候，收入分配上的种种疑惑一直挥之不去。不同的利益群体对公平与效率有着不同的理解，但相同的是，都有着强烈的抱怨。 
    理顺分配关系，规范分配秩序，落实分配政策，使符合社会主义市场经济体制的分配原则和机制，成为一切劳动、知识、技术、管理和资本竞相迸发活力的激励手段，而不是导致社会不安定的诱因。而目前的体制显然离这一境界相差甚远。 
    接受采访的专家都提到这样一种情况：“体制内”的收入分配的平均主义严重，由于激励不到位，使人力资源的发展受到制约；而“体制外”的收入差距过大，甚至悬殊，不公平的竞争制约社会发展动力。 
    以公平为主，还是以效率为主？这既关系收入分配总的指导思想，也是一个学界长期争论不休的问题。经济学家常修泽认为，这一争论如果不解释清楚，很可能成为思想障碍，进而发展为体制性障碍。从中国当前实践来说，在微观层次，尽管也存在少数企业（主要是国有企业）内收入差距偏大的问题，但多数企业内部收入差距并不很大，在公平和效率的关系问题上突出的是“效率低下”；但是，在宏观（也就是社会）层次，则存在着收入差距过大问题，这在城乡之间、地区之间、行业之间、不同所有制之间以及不同群体之间都有明显的表现。尽管近年来政府在调节收入分配方面采取了一些措施，但问题没有得到实质性的改观。十六大提出的劳动、资本、土地、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则，但是对于如何分配，接受记者采访的专家都感到目前这是一个难题。常修泽说，其中比较棘手的问题是技术要素和管理要素如何参与分配？靠什么机制来实现？而技术资本化和管理资本化可以说是解决这一难题的桥梁。但对此，有些部门还存有疑虑，在思想上仍有障碍，他们担心技术和管理的资本化会走向资本主义。 
    从宏观的角度来看，中国的收入差距主要表现在城乡之间、不同地区之间、不同行业之间、不同所有制企业之间、不同的群体之间的收入差距。这其中涉及到城乡二元制经济的因素、东西部区域经济发展不平衡的因素、垄断性行业占有优良资源的因素等，甚至还包括市场经济规则不完善从而产生的非法收入、灰色收入，还包括腐败、贪污等不正当活动带来的收入等诸多原因。同时，专家们也指出，新的分配制度真正贯彻执行后，收入分配将会拉开，而且目前差距还不够。这就面临着如何在制度上建立调节机制，将过高的收入调节到合理的水平，但目前还没做到，在个人所得税制度、财产制度等方面调节机制的功能还存在一些缺陷，执行也不到位。 
金融体制 
攻坚战的最后最大堡垒 
    作为１９９６年《金融体制改革总体设想》课题组的报告执笔人，国务院发展研究中心“金融改革与金融安全”课题组成员张承惠研究员说，“我们无法否认，改革面对着巨大的体制障碍，存在着明显的迟滞，已经严重影响到国民经济的健康发展和改革开放的速度和效率。”美国布鲁金斯学会高级研究员尼古拉斯·拉迪认定中国最大的金融风险是银行风险，中国最大的金融改革难题是体制突破。国内有权威机构的研究人员指出，金融改革是中国经济体制改革攻坚战中最后的也是最大的“堡垒”。 
    国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁首先强调，中央银行的独立性是一个专业性术语，并不牵涉政治性。而且这是国际金融界近３０年来经过惨痛教训、尤其是经历１９９７年亚洲金融危机后得出的宝贵经验。十几年来，央行独立性有所加强，但货币政策目标始终未能真正摆脱对国家计划和经济增长目标的依附地位，被迫承担大量财政职能的状况也未能根本改观。尤其是央行还没有独立决策货币政策的能力，导致中央银行宏观调控任务与其调控能力、调控微观基础极不适应。国有商业银行的产权制度改革是企业微观机制再造的过程，它对中国金融业未来的生存发展更为重要。中国人民银行副行长吴晓灵认为，国有商业银行发展过程中最大的问题就是国有资本代表权和银行内部经营管理权不分、内部管理层松弛，资本代表权不明。 
    金融改革的突破，将在很大程度上决定于以产权制度改革为核心的国有商业银行改革的成败，其中核心的问题就是政银分开。中国人民银行研究局局长谢平认为，这场改革的突破，就是要完成政银分开，清除其本由政府担负的社会职能，让国有商业银行在金融市场中按照现代商业银行的运营机制运行，而非其他。对于金融监管问题，张承惠认为现行监管体制存在重大缺陷。 
    首先就是监管当局缺乏独立性和权威，难以对商业金融机构实施全面监管。尤其是银行，相应监管权力被分割到各个党政部门，并且由于责权不对称、部门间缺乏协调和存在利益冲突，而使监管准则落后和不配套，监管最终变得表面上严格而实际上十分宽松。而且缺乏危机预警和紧急处理系统，反应迟缓，处理问题时政策多变，缺少规范和标准。同时对监管者的监管也不能跟上。在中国监管人员与被监管银行之间往往存在形形色色的利益关系，发生腐败的风险非常高。在监管理念和监管方式上，还基本停留在政府管制和保护阶段，主要依靠搞突击性“大检查”。张承惠认为，我们的监管是“能做什么”的合规监管，而不是“不能做什么”的风险监管。今年４月银监会成立，在机构设置上明确了监管的专职责任。但王召认为这只是组织结构上的改变，并不能从根本上解决中国金融监管效率低下的问题。 
国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌更指出，目前商业银行有８种类型、近４万个机构，各类机构情况都不一样，非常复杂，化解风险的工作又在艰难的过程中。现在银监会独立出来后，不可避免会增加银监会和人民银行的摩擦成本和协调成本，稍不注意就有可能降低监管效率。建立央行与三大金融监管机构的协调机制就成了当前提高金融监管效率的当务之急。