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进一步发挥破产法作用  促进“僵尸企业”出清

    2018年全国两会,民进中央提交《关于进一步发挥破产法作用 促进“僵尸企业”出清的提案》,分别得到国家税务总局和司法部的答复。国家税务总局在答复中表示,提案中提出的关于企业破产税收处置、“僵尸企业”出清等方面的政策建议,专业性、实践性强,对进一步做好企业破产、清理“僵尸企业”等相关税务工作具有指导意义。司法部在答复中表示,关于企业破产法实施存在问题的分析客观、中肯,所提建议具有重要参考价值。赞同启动企业破产法修改的建议,会同相关部门抓紧修订税收征收管理法,下一步还将相应修改税收征收管理法实施细则,并在修改过程中,将认真研究吸纳民进中央的建议。

    

    “推进供给侧结构性改革”已经写入中共十九大报告并写入党章,淘汰落后产能、清理“僵尸企业”是供给侧结构性改革的必然要求。在这方面破产法律制度可以发挥重要作用。新《中华人民共和国企业破产法》生效后十年来的实践表明,虽然我国破产审判取得了长足的进步,但在推进我国经济体制改革和经济结构转型过程中,破产法发挥的作用仍有限。

    一是受理的破产案件总量与经济总量不匹配。2008年至2016年九年间全国法院共审理破产案件25264件(年均2807件)。截至2017年12月21日,2017年度全国法院受理强制清算和破产类案件共计8984件,同比增长58.6%。作为全球第二大经济体,与发达经济体相比,我国破产案件数量明显偏低。美国每年商业性质的破产案件结案数量约为3.93万件,英国、德国、法国年平均公司破产数量分别为1.8万家、3万家、5.5万家。

    二是受理的破产案件总量与实际歇业企业总量不匹配。大部分资不抵债企业在退出市场时并未启动破产程序,破产制度未能发挥其应有的社会调整作用。2016年我国工商登记部门吊销的企业数量为411387家,吊销后,本期注销的企业数量仅为22790家,注销企业数量占吊销企业数量的比例为5.53%,这只能说明众多企业在受到吊销处罚之后,并未按照法律规定进行清算并申请注销登记,而是成为长期无任何生产经营活动但又未进行清算的“休眠企业”。而同期全国法院一共受理的破产案件为5665件,用破产程序退出市场的企业所占退出市场企业的比例只有1.37%左右。

    三是案件审理效率低,导致部分案件社会效果差。法院系统虽然在相关文件中规定建立破产案件内控审限制度,但实施效果并不理想。破产案件审理普遍存在审理周期长、成本高、破产企业的债权难清收,以及由破产案件引发出的相关纠纷(破产衍生诉讼)多等问题。经调查,绝大多数破产案件的审理周期都在一年以上,普遍的审理周期为三至五年,个别案件长达近十年。

    四是管理人制度等一些制度在具体的施行中遇到了诸多问题。我国现行企业破产法引入了管理人制度,但该制度在实践中的运用暴露出了诸多问题。比如管理人名册的编制原则、编制程序问题,管理人的选任和具体指定方式问题,管理人履行职责的态度和水平问题,管理人的报酬支付问题,以及管理人的监督和管理人责任的追究、管理人的职责权限过于狭窄等问题。

    五是实践中诸多具体问题的处理“无法可依”。如关联企业合并破产问题,无产可破案件破产费用的支付问题,破产别除权的具体行使问题,企业高管人员的责任追究问题,适用破产重整程序的条件和形式问题,重整计划强制批准的原则和条件问题,破产企业所持他公司的股权处置问题以及破产企业的依法注销和税收处置问题等等。

    为此,建议:

    一、转变立法、行政指导思想。扭转要么不承认社会主义国家企业也会破产,要么用“关、停、并、转、迁”等行政手段变相处理企业破产问题,要么用“多兼并,少破产”来消解破产法律制度作用的倾向。严格按照中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共十九大精神,从体制上消除行政权力对市场资源的过度干预和不正当配置,发挥市场机制在市场资源配置过程中的主导性地位和决定性作用。

    二、抓紧启动对企业破产法的修改。现行企业破产法无论从条文还是框架体系,与实践要求相比,均显得十分粗陋。对企业破产法的大幅度修改已经成为推进破产法律制度建设的一个核心问题。包括管理人制度在内的诸多重大立法缺陷的解决只能通过修法来完成。

    三、进一步完善与破产法律制度有效发挥作用相适应的配套制度。一是改革完善破产企业注销程序。对《中华人民共和国税收征收管理法》和国务院的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》中税务注销条件、程序进行修改。建立税务机关凭法院的破产终结裁定书办理税务注销登记的简易注销制度,解决税务登记“注销难”。二是解决破产程序中涉税关系的处理。本着“不与民争利”的原则,设计涉及破产程序的税收征管制度。由于现行税法基本上是按照企业持续经营进行制度设计,所以在税法和破产法之间形成了诸多空白、模糊,甚至冲突的地方。解决“破产企业成为纳税大户”的不正常现象。三是着力解决破产重整之后企业的信用修复问题。为重整企业进入正常轨道,扫清信用障碍。四是进一步推动“府院联动”机制运行的制度化、规范化。为破产程序顺畅推进提供强大的制度后盾。五是对实践中亟待明确、需要统一尺度的问题,可以先行制定司法解释予以解决。

    四、加强督促检查,保障法律、司法解释的实施。一是着力解决破产案件立案难问题。对各地不同程度存在的立案难、立案乱问题进行监督检查。坚决贯彻落实中共中央《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和最高人民法院的一系列司法解释和规范性文件的规定,对不收材料、不予答复、不出具法律文书等现象,发现一起,查处一起,通报一起。二是开展破产审判规范化检查。主要针对相关法律法规、规范性文件规定的落实情况进行检查,对审判实践中的不规范行为、问题进行通报,促进破产审判的规范化。

 

作者:民进中央

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