作者简介：李修科，西南政法大学，重庆 401120；燕继荣，北京大学，北京 100871 李修科，西南政法大学政治与公共管理学院讲师；燕继荣，北京大学政府管理学院教授。

　　内容提要：选举民主与协商民主是中国特色社会主义民主政治的两个重要组成部分。中共十八届三中全会明确提出要“推进协商民主广泛多层次制度化发展，发展基层民主”。中国协商民主的多层次性可以从不同的角度来进行理解和界定。本文按照协商民主发生的逻辑、场域和议题，将之分为三个层次：政治协商、政策协商、社会协商。政治协商主要以多党合作制度和中国政治协商会议制度作为实施载体，执政党就党和国家的大政方针以及国家领导人的产生等重要议题与民主党派以及社会各界人士展开广泛协商。政策协商主要是就政府部门的公共行政、公共政策、公共议题与群众展开协商，实现政府决策的科学化、民主化，实现公共行政的规范化和程序化。社会协商是指在城市和农村的基层自治范围内社区居民或村民就本社区或本村公共事务进行协商和协调以实现自我管理、自我教育和自我服务。三个层次的协商民主按照各自逻辑开展与发展，三者之间的互动与融合也是中国协商民主发展的应有之义。

　　关 键 词：协商民主/政治协商/政策协商/社会协商

　　标题注释：国家社科基金重点项目“推进我国基层协商民主制度化的对策研究”(14AZD012)研究成果之一。

　　一、导言

　　中国特色的社会主义人民民主政治是现代民主的价值与原则在中国语境中的呈现与展开。民主是社会主义政治的本质特征，人民民主是社会主义的生命线，坚持和发展社会主义民主是中国共产党对中国人民的庄严承诺，也是其始终不渝的奋斗目标。选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。[1]协商民主和选举民主两种民主形式的划分，首先表明中国的政治形态毫无疑问是民主政治，中国的民主政治是世界民主政治实践的重要组成部分；其次表明中国的民主政治是从中国具体国情和特定发展阶段出发，在中国的历史情境与现实语境中逐渐生长和发展出的一套具有广泛性和真实性的人民民主制度。区分选举民主和协商民主，并将协商民主作为我国民主政治发展的方向和重点，既是对此前民主政治探索的经验总结，也是对今后民主政治发展提出的前瞻性的方向性指引。中国协商民主的产生与发展就是民主政治在中国扎根和成长的重要表现和特定形态。中国的协商民主政治是中国特色社会主义民主发展的重要组成部分，也是中国特色社会主义民主政治的本质体现。

　　十八大报告中首次明确提出“健全社会主义协商民主”，党的十八届三中全会进一步强调，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。党的十九大报告在“坚持人民当家作主”一节中，提出要“发展社会主义协商民主”。现在学界论及中国的协商民主，存在两个倾向：一个是坚持传统的科学社会主义式的论述策略，将中国的协商民主简单类同于(或主要是)在中国革命建国中形成的中国共产党领导的多党合作，以及依托中国人民政治协商会议为组织载体的政治协商发展；[2]一个是国内学者引介和移译20世纪八九十年代以来西方兴起的协商民主(deliberative democracy)理论希望把中国的协商式民主实践与该理论化约起来，进而将各种公民参与实践冠以协商民主称谓[3]。本文认为中国的协商民主政治发展既符合现代民主理论的发展潮流，更体现了中国民主政治发展的理论逻辑和历史演进路径，呈现出复合型特征。这种复合型特征集中体现在中国协商民主的多层次性。协商行为发生的场域不同、协商主体不同、协商关注的议题不同，其背后遵循的理论依据和展开逻辑都不一样。本文基于对协商民主实践的逻辑、场域和议题的分析，将中国的协商民主层次化为宏观层面的政治协商、中观层面的政策协商、微观层面的社会协商。

　　二、革命建国与政治协商

　　中国协商民主的第一个构成部分，是政治协商。何为政治协商？简言之，围绕国家的基本政治制度选择、政党制度设计、党政军之间的关系、国家与民众之间的宪法规定等涉及国家基本政治结构的宏观政治层面展开的政治对话、沟通与协商。政治协商主要指涉国家宏观政治层面的协商民主的因素，大体相当于中国政治协商制度。林尚立教授有一个直截了当的表述，“中国政治协商制度，实际上是中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度的简称。”[4]

　　从发展源起而言，中国的政治协商与现代中国国家建构相伴生，体现出中国政治发展的独特历史逻辑，因此需要打开现代中国国家构建的历史纵深，才能深刻理解政治协商发展的来龙去脉，也才能理解它在当代中国政治生活中的定位和功能。

　　现代国家本质上是一种强调主权和政治合法性的全体国民的政治共同体。现代国家和现代性之间是一种复杂的相互建构的关系。现代性的孕育与发展促成现代国家构建，而现代国家又能进一步推动现代性的深入发展，二者互为因果。现代国家理论认为现代国家就是民族国家(nation-state)，强调三个基本特征：其一是民族国家必须是主权国家(sovereign state)，对内主权和对外主权都能得到事实上的承认与维护；其二是人民对国家的高度认同，在理想情形下，国家的疆土和政治共同体的范围与有着共同文化、语言、历史等的民族共同体相重叠(the boundaries of the nation congruent with those of its governance unit)[5]；其三是人民主权(popular sovereignty)，强调现代国家的权力来源是人民，主权在民，强调公民意志和公民权利，实行民主政治。[6]西方的现代国家构建是在欧洲中世纪孕育，在中世纪后期和现代早期逐渐形成和发展。[7]西方现代国家构建是一个内生先发的过程。

　　与西方现代国家构建不同，中国现代国家构建在很大程度上是在西方冲击之下开始的，走的是一条后发外生的道路。在很长的历史时间里，建构起中国的自我认知和与外部世界关系的宇宙观念和世界想象是基于儒家的“天下”理论。“天下”概念是一个完整的观念体系，是前现代的中国人对于世界秩序的想象，它所彰显的是中国中心观和中国正统论，是一种对人文政教制度安排的合法性论证。作为立体概念的“天下”秩序依靠于三个基本条件：一是天圆地方与中国中心的地理空间结构认知；二是华夏文明优于周边文明的文明优越感；三是维持“天下”体系的中国政治经济实力。近代以来，西方世界与一个仍沉浸在“天下”想象的中华帝国不可避免地要接触、碰撞、冲突。携现代性而来的西方文明是一种强势文明，彻底动摇了维持“天下”秩序的基础。“天下”观念在近代遭到了来自西方的民族国家和国际关系观念的巨大冲击。列文森在《儒教中国及其现代命运》一书中提出一个经典论断：近代以来，中国受到西方文化传来的冲击，“中国作为国家的概念正在发生变化，即从原来官绅文化繁荣时期的‘天下’概念变成了一个民族的概念。”[8]简言之，列文森认为从传统中国向现代中国的转变就是一个从“天下”帝国到民族国家的进程。列文森的观点同费正清的近代中国“西方冲击，中国回应”的学说有异曲同工之处。晚近以来，有学者批评费正清等学者的观点有西方中心主义的倾向，提倡“复线的历史”，主张在中国发现历史，更有国内学者认为中国从来就是一个“文明型国家”，中国建构作为民族国家的中国本质上是近代西方殖民主义强加给中国的产物，[9]但从历史的实际来看，“冲击—回应说还是具有相当的历史解释力。它不仅凝练了中国近现代史的本质特征，而且也提醒我们，相较于西方现代国家建构的先发内生特点，中国的现代国家建构具有鲜明的后发外生特点。后发外生型的中国现代化需要面对两重挑战：一是要改造中国传统的权力结构和社会结构，以适应现代性生长的需求；一是要建构强有力的现代国家机器和政治权威来应对来自外部的挑战。正是中国现代化转型面临的“巨石走峻坂”的严峻形势，也决定了中国走了一条“石条压驼背”般的革命式现代化道路。在革命现代化的进程中，历史和人民选择了中国共产党的领导。“没有中国共产党的努力，没有中国共产党人做中国人民的中流砥柱，中国的独立和解放是不可能的，中国的工业化和农业现代化也是不可能的。”[10]

　　中国共产党领导的革命建国和现代化建设事业很好地回应了中国现代化转型的两重任务：一是在中国共产党的领导下，通过改造中国传统权力结构和社会结构，逐步推进现代民主政治，符合现代性生长的内在要求；二是中国共产党是一个有着坚定革命信念和高度组织化的现代先锋型政党，能够通过“党建国家”的方式，建构起强有力的现代国家机器和政治权威，应对来自国内外的挑战。[11]正是这两重任务与使命使得推行政治协商成为中国革命建国和现代化建设事业的必然选择。这种选择的逻辑性在于：其一，要实现中国革命事业的胜利，既要坚持中国共产党的领导，也需要中国共产党能够依据不同时期革命任务的需要，团结和动员最广大的人民群众参与到革命建国和社会主义现代化建设事业中来。被视为中国共产党领导革命和建设的重要法宝的“统一战线”理论和实践，保持了党和人民的紧密联系，为国家政权提供了权威性和合法性。其二，改造传统权力结构和社会结构以适应现代化需要，而现代政治就是民主政治，因此中国共产党通过政治协商将各党派、各阶层、各界别、各民族、各社会团体的不同意见、利益、诉求进行整合，实现真正意义上的人民共和，实现真正意义上的民主政治。

　　打开中国革命的历史纵深，理解中国政治协商产生的历史逻辑和现实选择，就明确了政治协商在中国语境下的功能定位。从协商发生的场域来讲，政治协商主要是在国家宏观政治层面展开；从协商发生的议题来讲，政治协商主要围绕国体、政体等根本性政治议程，以及党和国家、党和政府、党和其他民主党派、党和人民、国家与社会、政治与经济等涉及国家基本权力结构、经济结构和社会结构等议题而展开；从协商的指导原则和理论来讲，中国共产党的领导是根本原则，人民统一战线理论是指导理论；从协商得以实现的组织载体来讲，政治协商主要依托于中国人民政治协商会议及其组成部分。中国的经验表明，中国共产党领导的政治协商在中国的革命和建设事业中，发挥了极其重要的作用；现在，中国人民政治协商会议同全国人大一道发挥作用，将政协体现的协商民主和人大体现的选举民主很好地结合起来，体现社会主义民主政治的真实性、广泛性和有效性。