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强化民主党派民主监督 促进我国政治文明建设

  一、文化与监督体系

  一国政治制度是其文化和历史发展的自然产物。

  早在18世纪,法国的孟德斯鸠就有过精辟的论断:“一切拥有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”英国19世纪大史学家阿克顿勋爵那句千古不朽的警句更说得掷地有声:“权力导致腐败,绝对的权力绝对地导致腐败”。这两句话充分说明了对权力进行监督的重要性。

  民主党派民主监督,就是这样一种旨在对中国共产党执政权力进行监督和制约的富有中国特色的社会主义政治监督模式,是参政党对执政党的一种党际监督,是由我国的多党合作政党制度所规定的,具有鲜明的中国特色。

  在现代社会,监督是一种权力制衡机制,其逻辑起点在于任何民主政治制度的设计必须从坏处着眼,即如英国哲学家休漠的“无赖原则”所阐释的,必须把一切官吏假定成“无赖”,只有一个能够有效对付“无赖”的政治制度,才有足够的约束力和防范能力。具体实践中,监督的模式主要有以法制权、以权制权、以民制权、以德制权、以制制权。

  但一个国家政治制度及权力制约机制的具体形式往往具有鲜明的民族文化特色。

  西方国家在实践中运用的具体制度和机构主要有:议会监督制度,议会监察专员制度,美国的监察长制度,法国的政府督察团,英、美的议会委托型审计制度,法、意的法院型审计制度,美国的法院审查监督,德、法的宪法法院和宪法委员会等违宪审查制度。其综合特点体现在:宪法监督是根本,议会监督是重点,监察审计独立,政党监督激烈,舆论监督强势等。

  中国的监督制度发韧于古代的御史制度和言谏制度,有着以德制权和以民制权的传统,以儒家思想为核心建立起一套国家和社会的伦理体系,强调当权者的个人道德,强调“君仁”、“臣忠”,虽然也有严密的监督制度,但这种监督权是附属于皇权的,监督方法是自上而下,权大者监督权小者,上级监督下级。权力最大的君王是道德的典范,自然无需监督。这种重“人治”、“德治”轻“法治”,重内部监控轻外部制衡的传统深远影响着我国监督体系的构成和走向。19世纪末期西方民主宪政思想进入中国,1906年,孙中山改造“三权分立”理论,创立了“五权分立”学说。辛亥革命成功后,孙中山在他的《建国大纲》里规定国民政府实行行政、立法、司法、考试、监察五权分立制度,即通常所称“五权宪法”,并依此分设五院,每院地位平等,相互制约。但孙中山的这一政治理想和权力监督模式未能在中国真正实现。

  中国共产党领导的新民主主义革命取得胜利,建立起人民当家作主的人民民主专政国家政权,在马克思主义人民民主监督思想和列宁的监督理论影响下,毛泽东、邓小平形成、发展和完善了具有中国特色的社会主义民主监督理论和监督体系,其中群众监督和党内监督得到明显的强调和重视。一方面,相信群众,让人民监督政府,是毛泽东一贯的思想主张;另一方面,党内监督有一个不断加强的清晰脉络,从开展延安整风运动、“三反运动”,到“三讲”教育、先进性教育等,并且出台《中国共产党党内监督条例(试行)》予以制度化,民主监督取得一定成效。

  目前我国的监督体系分成五大方面:

  1)人大监督。这是我国的代议机关监督方式,一是各级人大及其常委会对宪法、法律实施情况的监督;二是对“一府两院”的工作监督,主要包括计划和预算监督、人事任免监督以及总体工作监督等。

  2)行政监督。包括国家行政机关的上下级工作监督和监察、审计等专门监督。

  3)司法监督。包括人民法院的审判监督和人民检察院的检察监督。

  4)政党监督。它可以包括三个层次:党内监督;共产党作为执政党对一切国家机关及其工作人员实行的监督;执政党与各参政党之间的相互监督。

  5)社会监督。包括群众监督、社会团体监督、舆论监督和人民政协监督等。

  但由于缺乏外部异体监督的传统,有效制约执政党权力的外部力量一直没有真正形成。

  二、民主党派民主监督是我国政党政治制度的一大鲜明特色

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是我国社会民主政治的集中体现。“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”,是这一制度的显著特征,也是我国政党关系的核心内容。在这种政治制度的框架中,民主党派的民主监督不仅成为了中国多党合作制度价值和功能最为主要的体现,而且也成为了中国特色社会主义监督体系的重要组成部分

  民主监督既是民主党派的主要职责之一,也是民主党派自身价值的重要体现,更是多党合作和政治协商制度的重要内容。与西方多党制中在野党、反对党对执政党的监督不同,民主党派的民主监督最终是要在根本利益一致的前提下与执政党形成合力,从而避免多党制、两党制政治动荡的弊端,同时又避免一党包揽一切,缺少制约的弊端。与我国人民监督体系中的其他监督形式相比,民主党派的民主监督是在政党层次上开展的政治监督,虽然不具有法律的强制性,但有层次高、范围广泛、形式灵活的特点,发挥着特殊的纠错作用。民主监督的存在,是我国政治制度的一个优势,是其他性质的监督所不能取代的。但在现实中,这一重要的监督资源并没有被充分利用起来,甚至被有意忽视。新中国成立以来特别是改革开放以来,民主党派在我国的政治生活中发挥着越来越重要的作用,但是在现实中民主党派民主监督的职责作用却显得比较弱化”。2003和2004年,“中国社会形势分析与预测”课题组曾连续对中共中央党校部分地(厅)级及以上党政领导干部学员进行问卷调查,在“政治体制改革取得成效的决定性因素”调查中,共10个选项按重要性排序,其中“进一步发挥民主党派作用”两年均排名最后,2003年的被选率竟是零;2004年也仅1.8%。高层领导尚且如此,基层部门更不用说了。可见民主党派及其民主监督所陷的窘迫之境。民主党派要摆脱“花瓶党”的污名,民主党派民主监督要去除“花拳绣腿”的恶声,就必须积极地探索增强民主党派民主监督的实效,提高民主党派的参政议政水平,完善我国的多党合作和政治协商制度,推动为我国政治文明建设。

  三、切实增强民主党派民主监督有效性初探

  实现理想的监督模式的几个前提和原则必须是:以权制权、监督权与被监督权效力相当、监督权与被监督权适当分离、民主监督必须有监督动力。对权力的监督有多种手段,但最重要的是以权制权。

  1)以权制权。任何监督作用的发挥都不能建立在被监督者自觉接受的基础上,民主监督作用的进一步发挥也不能完全依靠执政党和政府各级干部对监督的重视程度、开明程度或自觉接受上,必须建立民主监督的权威性。权利监督要发挥实质性的作用,必须向权力监督借力。

  2)监督权与被监督权效力相当。一个弱小的权力是难以抗御比之强大的权力的滥用的。监督权设计得过分弱小,就形不成真正的监督机制。要在制度设计中,为民主监督加力。

  3)监督权与被监督权适当分离。如果监督权和被监督权由同一机构或者同一个人掌控,或者监督权与被监督权形式上虽是分设但两者之间却有着紧密的利益关系,甚至前者就是隶属于后者,监督权就必然会软化、虚化。民主党派民主监督工作必须具有独立性。

  4)必须有监督动力。在西方多党制体制下,政党之间的监督关乎其执政地位的竞争和维护,严密的监督几乎成为在野党和反对党的本能,其动力和活力自不待言。在我国的政党制度下,这样的动力不存在,仅凭监督者的政治责任感和参政党或少数人的热情和无私恐怕难以支持和完成民主监督任务。因此需要建立严格的监督反馈制度、责任制度和激励制度,给民主监督以充足的动力。

  基于以上四个前提和原则,仅从民主党派民主监督主体、客体和制度环境提出不成熟的看法。

  (一)要加强监督主体建设

  民主党派是民主监督的主体,其自身的素质如何,直接影响到民主监督作用的有效发挥。

  一是在思想认识上,民主党派不仅要充分认识民主监督是中国政治发展和政党制度的必然要求,是中国政治制度的规定,而且要认识到民主监督更是实现自身价值的重要体现。在民主监督过程中,民主党派必须勇于承担起自己的政治责任,履行好自己的职责,不能因为民主监督属于“柔性的非权力监督”而缺乏热情,也不能因为怕“越位”、“添乱”等顾虑而放弃监督,一定要勇于监督,敢于监督。

  二是在组织上,要强化党派的政党意识和组织体系,将分散在各行各业的力量整合起来,提升组织层次。要有计划地积极发展新成员,壮大力量,扩大本组织在本界别的代表性,同时还要注意新成员的业务能力、政治素养、社会影响和代表性等方面的考察,以保证民主党派队伍的整体素质。

  三是在方法上,要善于监督,要加强民主党派成员必要的监督知识和技能的培训。在民主监督的众多内容中,要选准角度,突出重点,围绕一些带有全局性的、人民群众反映强烈的热点、难点问题,积极建言献策;要把握尺度,讲究监督的原则,不能随心所欲,既要积极,又要稳妥;要坚持以协商讨论和批评建议为主,不能站在对立面,专挑毛病,一味指责,也不能借题发挥,发泄怨气;要找准监督的时机,既不能操之过急,又不能滞后,而要恰逢其时;要深入调查研究,力求使所提意见、建议和批评,不要违背国家的方针政策,不要违背当地的实际情况;不做“假、大、空”的表面文章,而要做到针对性、可行性和操作性的统一,从而使民主监督真正落到实处。

  四是成立民主监督工作机构,专门负责本党派民主监督的组织、领导和监督队伍管理工作,具体模式可参考参政议政委员会,该机构要有固定编制,主要领导负责。

  (二)要创新民主监督形式

  民主党派的民主监督在新中国60 多年的政治发展道路上开创了许多良好的监督形式和手段,民主党派民主监容督在内容上表现为:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

  民主党派民主监督在形式上表现为:

  在政治协商中提出意见;在深入调查研究的基础上,向党委及其职能部门提出书面意见;人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时,可邀请民主党派成员和无党派人士参加;通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动;应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。

  在此基础上,民主党派还必须根据形势发展的需要,在实践中大胆探索,不断创新民主党派民主监督的新形式、新手段。

  一是可以把民主党派的民主监督和其他监督形式结合起来,搞联合监督、协调互动,以提升民主监督的整体效能。我国社会主义监督体系是一个复杂的大系统,除了民主党派民主监督之外,还有党内监督、行政监督、法律监督、舆论监督、群众监督等。民主党派民主监督在实施过程中一定会和其它形式的监督发生横向和纵向的联系,因此,民主党派民主监督要善于和其它监督形式结合起来,发挥综合效应,形成“监督合力”。

  二是可以把个人提意见、建议、批评的形式与集体的专项监督结合起来。对那些社会发展中的重大问题,人民群众关心的热点、难点问题,民主党派可以发挥集体组织的力量,将各党派中处于分散状态的潜在力量充分挖掘和整合起来,进行集体的专项监督,以进一步提高民主党派民主监督的效果。

  三是可以把“事前”、“事中”、“事后”监督结合起来。在决策之前,民主党派可参与从不同视角进行论证;在决策实施过程中,民主党派可参与跟踪调查监督;在决策执行后,民主党派可参与对结果进行评估,以便为党和政府决策提供参考。

  四是可以把传统的监督形式与现代的网络监督结合起来。网络监督是传统的监督形式在信息化条件下的拓展,是以互联网为平台,通过网络技术如电子数据库、电子课件等和各种网络形式如网页、电子邮箱、虚拟社区、博客等,对社会公共权力与运行过程的监督和对社会生活、社会事件表露的认识和意见。

  (三)建立完善民主党派民主监督的法制体系

  为解决民主党派民主监督过程中出现“越位”、“添乱”的困扰,必须建立完善民主党派民主监督的法制体系。邓小平曾经说过“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”一个好的制度系统,是民主监督运行机制高效运转的基石。

  1)制定《民主党派监督条例》或《民主党派监督办法》。该《条例》或《办法》应成为民主监督具体工作的主要参照工具,一要明确民主党派民主监督的性质、对象、范围、内容、形式、方法;二要明确民主党派民主监督的职责和权利;三要明确各级党委和政府接受监督和对监督作出反馈的责任。

  2)分项制定各种民主监督形式的运行程序。程序明确是制度落实的保障。当前在我国社会“人治”氛围还较浓厚的情况下,程序显得尤其重要。根据主要监督形式和重点监督内容,制定《法律实施监督规程》、《党委依法执政监督规程》、《重大决策监督规程》、《特约监督员工作规程》、《对口监督规程》、《民主监督考核办法》等。

  3)党委和政府要相配套地制定有关工作制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中,民主党派监督成效与中共的重视程度和接受程度有密切关系。所以中共党委和政府制定与民主党派民主监督工作制度相衔接的配套制度和措施,是完善民主监督机制一个必要的环节。建议中共制定《关于做好党际互相监督工作的实施意见》或《民主监督意见反馈办法》,对各级党委和政府部门如何接受监督,如何为民主党派监督提供条件,如何对民主监督作出反馈等作出职责和程序上的规定,并将接受监督情况作为部门和领导考核的一个重要内容。

  (本文为安徽民进2012上报会中央理论研究课题,作者系民进合肥市委委员、合肥学院总支副主委、合肥学院基础教育部讲师)

 
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