推进流域综合管理，重建长江生命之河

各位委员：

　　长江是一条生命之河，她不仅养育了中华文明，而且是我国实现全面、协调、可持续发展的重要基础。众所周知，长江流域内创造了全国38%的GDP，生产了全国34%的粮食，养育了全国33%的人口，蕴藏了全国57%的地表径流和53%的水能可开发量，是我国重要的经济产业带、战略水源地，同时也是我国连接东中西部的“黄金水道”。

　　自20世纪50年代以来，特别是改革开放30年来，长江流域的开发在灌溉、供水、发电、航运、岸线利用等方面均取得了举世瞩目的成就，为整个流域乃至全国的经济社会发展提供了重要支撑。

　　在流域开发取得巨大成就的同时，我们也应当看到，这条生命之河正在受到来自环境污染、资源配置、生态阻隔和极端气候灾害的严重威胁，其生态系统的完整性不断受到侵蚀，长江流域实现可持续发展的目标面临着严峻的挑战，主要表现在以下几个方面：

　　一是长江干流水质总体良好，但局部污染严重，整体呈恶化趋势。

　　长江超过40%的省界断面水体劣于Ⅲ类水标准，90%以上的湖泊呈不同程度的富营养化状态。在经济高速发展的同时，未能从整体上考虑流域产业的规划布局，高能耗、高水耗、高污染的重化工企业迅速在沿江地区大规模聚集和扩张，而环境保护工作却相对滞后，导致流域污水排放量逐年增长，环境污染在流域内出现从东部向西部、从城市向农村、从干流向支流延伸的发展态势。流域整体水质逐年变差，流域生态安全特别是水环境安全问题日益突出，严重威胁长江流域经济的可持续发展和沿岸人民的饮水安全。跨行政区的流域性污染治理成为目前流域管理的最重要议题。

　　二是水能资源开发不合理，航运落后面貌没有得到根本改善。

　　长江水量丰富，水能资源开发对我国能源可持续发展具有战略意义。但大规模的梯级水库的建设和运行将显著改变长江天然的水文过程、水沙分配比例，这将对流域生态系统与环境产生重大而长远的影响。目前的长江中上游大量水电开发规划遵循的是“利用每一米水头”的原则，如果规划的水电工程全部实施，长江上中游干流和相当多的支流将被部分渠化或完全渠化，自然河流将转变为半天然河流或人工控制的河流，片面开发水电功能无疑会影响河流的整体性，导致河流生态功能遭到破坏，严重影响河流的健康。此外，长江素有“黄金水道”之称，运输潜力至少与20条京广线相当，但目前运能开发利用率不到40%，同交通运输发展、综合运输体系建设和保障国民经济持续、快速、健康发展的需求不相适应。

　　三是长江中下游江湖阻隔，水生态不断退化，生物多样性保护任务艰巨。

　　长江中下游地区湖泊密布，历史上均与长江自然连通，形成了自然的江湖复合生态系统。近几十年来，大规模围垦、修堤和建坝等不合理人类活动与江湖关系自然演变过程相叠加，导致长江中下游绝大部分湖泊失去了与长江的水力联系，导致湖泊水流不畅、淤积加重、面积萎缩，调蓄洪水能力下降，加剧湖泊水质恶化、沼泽化和富营养化，天然鱼类等水生生物资源衰退，物种生物多样性下降。长江鲥鱼早已消失，白暨豚也难觅踪迹，人称“水中活化石”的中华鲟数量锐减，长江中重要的经济鱼类 “四大家鱼”鱼苗发生量骤降了90%，天然捕捞量大量减少。人类活动对长江水生态环境的影响大部分是不可逆转的，随着长江流域经济开发活动的加剧，水生态和生物多样性保护的任务非常迫切，而且更加艰巨。

　　四是长江防洪形势依然严峻。

　　20世纪90年代以来，洪水灾害几乎年年发生。近50年来，在全球变暖的影响下，长江流域气温明显升高，流域大部分地区夏季降水量呈增加趋势，尤其是极端降水占总降水量比重显著增加，极端气候事件的频度和强度都在上升。三峡工程作为长江防洪治理的关键工程，建成后将大大缓解洪水危害最严重的中游地区防洪压力，但长江中下游仍有80万平方公里的集水面积，河道泄洪能力与湖泊调蓄能力仍显不足，蓄滞洪区建设严重滞后，而且三峡工程运行后已经引起中下游河道冲淤变动与江湖蓄泄关系等新的变化，长江防洪形势仍十分严峻，洪涝灾害仍然是威胁人民群众生命财产安全的心腹大患。

　　没有长江，就没有华夏文明；没有健康的长江，就不会有未来中国的现代化。保护长江，合理开发利用长江，不仅是沿江各省市县的需要，而且是全社会、全中国乃至全世界人民共同的愿景。

　　我们应清醒地看到，尽管长江实施流域管理在过去50年取得了长足的进步，但是目前的流域管理体制和机制仍然存在着诸多问题，无法解决不断变化和日益复杂化的流域性问题。

　　一是与流域管理相关的法律法规协调性不够。法律的制定和修订具有明显的部门导向，缺乏统筹，责权不清，难以形成综合管理的体制。

　　二是流域管理体制不顺。长江流域水行政管理，涉及水利、环保、交通等10多个部委以及19个省（自治区、直辖市）政府，缺少协调的多头管理严重影响管理成效，增加管理成本，流域管理机构无法起到流域综合管理的作用。随着流域内不同利益集团对河流开发的不同利益诉求的冲突加剧，需要各利益相关方整体协调的制度安排。

　　三是流域监测体系不完善、管理手段与监督机制不健全。一方面，流域的相关监测数据和基础信息缺乏，缺少交流平台，影响流域决策的科学性；另一方面流域管理机构缺乏必要的行政和法律监督管理手段，经济手段难以操作，流域综合规划修编滞后于专项规划，流域综合管理措施难以得到具体落实。

　　针对目前长江现状，迫切需要对长江实行流域综合管理。所谓流域综合管理是指：在流域尺度上，通过跨部门与跨行政区的协调管理，综合开发、利用和保护流域水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展。实行流域综合管理是当前世界各国治理水问题的普遍趋势，也是解决我国日益严峻的流域性资源环境问题的重要途径。为此，民进中央在2005年两会期间就曾提出“关于建立流域综合管理体制的建议”。根据形势发展以及新的变化，我们提出如下建议：

　　一、建立实施流域综合管理的法律法规体系。从国家层面研究制定《大江大河法》的可行性，并把它列入本届人大的立法计划。同时根据流域综合管理的原则修订相关涉水法律，将流域综合管理的理念纳入到各类流域性规划的制定和修编过程中，特别是长江流域综合规划的修编要充分体现流域综合管理的整体思想。

　　二、改革流域管理体制，适应综合管理的要求。配合国家“大部制”的改革方案，改革现行流域管理体制。建议在国家层面，优先在环境保护领域开展大部制试点，并将水质水量以及流域管理的相关职能划归国务院环境保护行政主管部门，实施综合管理，同时将流域管理机构划归新的国务院环境保护行政主管部门统一管理。继续推进地方环境保护管理体制改革，开展省对市、市对县的环境保护行政垂直管理的改革试点，以减少省内各行政区环境保护工作的冲突。流域管理机构的改革是一个漫长的过程，从长远看，流域管理机构要进行决策权和执行权的分离，不断加大流域地方自主治理的水平，形成民主参与和高效协调的流域管理体系。

　　三、建立国家层次的流域综合管理协调机构。建立国务院资源与环境保护协调会议制度，负责协调包括流域综合管理在内的跨部门、跨行政区的资源环境管理事务，由相关中央政府部门、流域流经的省市区政府和主要利益相关方作为成员，负责流域事务的高层决策和协调工作，定期召开会议，提出问题并协商解决。

　　四、完善流域综合管理手段，建立相应机制。建立比较完善的行政与经济手段相结合的综合性政策体系和激励机制，以推动流域综合管理工作；逐步建立起支撑流域综合管理的监测、科研、技术创新体系，通过建立信息共享、信息发布的机制和平台，使流域管理的有关决策者、公众及其他利益相关方能够及时、便利地了解真实的流域状态、存在问题及相关的治理经验，而且便于将一个流域的经验教训与其他流域分享。

　　五、推进公众参与，加强宣传和教育。逐步提高公众参与程度，在相关法律和体制的保障下，提高公众参与的能力，拓展参与的渠道。从国家层面来看，在相关立法中加强对社团组织、公民等非政府主体参与流域管理的权益规定；出台具体的公众参与的程序性规定。从流域层面来看，建立各利益相关方的参与机制。在各个政府部门，进一步加强信息披露和意见征求。充分发挥媒体的作用，利用舆论监督流域管理部门依法行政，提高广大公众积极参与流域管理的积极性和责任感；建立完整的可持续发展教育体系，积极鼓励民间环保组织的发展，认真开展广泛的环保宣传教育活动，使公众了解水资源供需形势，强化水资源危机感，培养节水意识，建设节水型社会。