关于太湖水环境综合管理体制改革的建议

　　太湖流域以占全国3％的人口，承载着全国近12％的GDP总量，在各大流域中经济发展水平最高，但水环境质量是最差的区域之一，且近年来持续恶化。

　　太湖流域严峻的水环境状况，来自于流域经济迅速发展，人口规模大、密度高，工业生活污水排放持续增长带来的压力，同时也与流域水环境管理体制不能适应形势发展的需要密切相关。

　　一、太湖流域管理体制改革面临的主要问题

　　（一）部门协调问题。在现有的体制框架中，部门冲突、特别是环保部门与水利部门在流域水污染管理领域缺乏有效协作，已经成为流域水环境管理面临的主要体制障碍之一。从多个流域的管理实践来看，目前部门协调的难度要高于地区协调的难度。无论是成立于1996年的由国务院各部委和苏浙沪两省一市领导组成的太湖水污染防治领导小组，还是2002年开始的污染防治联席会议，实际效果均不理想。

　　（二）中央对地方的监管问题。我国的水环境保护实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，国家环保总局是水污染防治的主管部门，地方政府对所在地区的水环境质量负总责。实际上，国家环保总局对地方环境管理的监督十分缺乏，由于地方经济发展的优先考虑和制度不健全，国务院制定和颁布的环境政策往往难以落实到位，在环保问题上出现了中央对地方监管制度的缺失。

　　（三）流域管理体制不顺。我国目前的水污染防治管理体制是以行政区域管理为主的，在体制安排上存在与流域性污染不对称，各行政区污染责任不清，相互推诿责任，导致严重的跨界水污染问题。

　　目前太湖流域的水环境管理机构除地方环保局外，主要是太湖流域管理局和华东环境督查中心。太湖流域管理局作为水利部的派出机构，其主要职能是负责流域内水功能区划和调度，其职能相对单一，无力承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务，难以科学地协调各行政区间利益，无法制定并贯彻落实有效的跨行政区水污染防控管理意见及相关政策制度。与此同时，2002年由国家环保总局授权建立的华东环境督查中心，在2006年5月被明确为执法派出机构之前，具有执法主体不明确、督查中心信息不畅以及职责不清等弊端。自2006年5月后至今，以监督、协调、应急作为工作思路的华东环保督察中心，依旧被身份模糊、信息不畅、职权不清等管理体制问题所困扰。

　　（四）区域协调与合作问题。就流域水资源和水环境管理而言，缺乏对跨行政区的江河、湖泊综合开发利用的具体政策。缺乏跨地区的信息公开和通报制度，加之监测体系不健全，不能确保流域各地区及时获得准确、必要的水量和水质信息。此外，目前我国在跨行政区的补偿机制方面还十分薄弱。

　　太湖流域所在的长三角地区，区域合作已经有了较大程度的发展，特别是过去十年间在水污染防治的区域合作方面也有了一些尝试，积累了一定经验。例如，江浙边界跨行政区水污染防治，已经初步建立了两地区合作的“六大机制”。这是该流域进一步开展和加深区域环境合作的有利基础。除了流域各省区自身的努力，中央政府能否为区域合作确立一个好的制度框架，特别是区域协商、决策的规则，是区域合作顺利与否和成效如何的关键。

　　（五）排污企业的监管问题。排污企业的监管主体是地方政府。很多排污企业有法不依、超标排放，“违法成本低，守法成本高”，有法制不健全的原因，但根子在地方政府执法不力、监管不力。随着太湖地区经济高速发展，纺织印染、化工原料及化学制品制造业成为太湖地区的支柱产业。随着环境治理力度的加大，一些污染严重的工业企业转移到了监管相对薄弱的农村，大量工业污染沿着河网再进入太湖。因此，如果环保目标不能真正纳入地方政府的绩效考核范围，建立对地方政府官员的环境保护问责制，上述现象就很难从根本上改变。

　　自种植业、养殖业生产所产生的污染，特别是氮、磷等营养物质，已成为引起中国近年来湖泊富营养化和水华事件频发的主要污染物。包括太湖流域在内，面源污染已经成为水环境恶化的主要原因之一。近年来太湖总氮和总磷的主要来源除工业污染外，农业点源污染和城市生活污染的比例显著增加，对于太湖最突出的富营养化问题，以工业污染治理为主的措施很难起到预期效果。因此，在太湖流域的水环境综合治理规划中，面源污染的控制也需要引起足够的重视。

　　二、太湖流域管理体制改革的建议

　　太湖流域水环境管理体制改革，可以分别从机构、机制两方面着手设计。

　　（一）机构改革。建议成立由国务院代表和流域各主要省区政府代表参加的“太湖流域水环境保护委员会”，作为太湖流域水资源水环境保护的议事和协调机构，该委员会可以在已有的太湖水污染防治领导小组和水污染联席会议基础上形成。该委员会行使国务院授权的太湖流域综合管理的决策权，研究起草流域法规，审查修订流域综合规划、区域规划和专项规划以及大型工程项目；协调处理流域环境保护工作和管理的重大问题，调处流域重大水事纠纷。各部门的流域机构和各省相关部门机构，逐步成为执行机构，主要任务是执行流域综合管理决策。

　　（二）机制建设。

　　1．建立地方官员环保考核问责机制，特别是建立断面水质责任制和区域排污总量责任制，将环境指标真正纳入地方官员考核体系。

　　2．建立跨行政区的环境合作机制。鼓励地区之间探索建立各种区域环境合作机制，为地区合作搭建平台。

　　3．建立跨行政区的污染补偿机制。探索通过建立流域基金、制定流域上下游之间补偿原则的多种途径，建立跨行政区污染的经济补偿机制。

　　4．建立健全跨行政区的纠纷调解机制，包括协商机制、仲裁机制、法律诉讼机制等。

　　5．建立健全统一的污染监测体系和信息公开机制。建议国家环保总局与水利部协作，建立太湖水环境质量的统一评价标准体系，及统一的水环境质量监测发布系统。

　　6．建立强制性的水环境信息公开和披露机制。建立流域地区间的信息通报机制，特别是水污染事故通报机制，增强跨区域联合处理水危机的能力。

　　7．积极引入评估和利用经济手段，完善排污收费制度。采取多样化的特许经营模式，鼓励民间资本和外资参与环境基础设施建设，特别是污水处理设施建设。

　　8．积极探索建立环境容量有偿使用制度。通过试点，探索建立基于水体最大排放负荷的总量控制制度，公平分配初始排污权，采取排污权有偿获得。

　　9．推进和健全公众参与机制，扩大公众知情权。推行政务公开，实行环境保护政策法规、项目审批、案件处理等政务公告公示制度。完善相关政府网站，公开发布环境质量、环境管理等环境信息。建立企业环境信息披露制度。发挥舆论监督作用，监督流域管理部门依法行政，监督政府与企业的环保行为。