关于落实《民办教育促进法》构建公、民办教育共同发展格局的建议

　　民办教育是我国教育事业不可缺少的一部分，它满足了人们多样化的教育需求，促进了多元化教育格局的形成，推动并深化了教育领域中办学体制、管理体制和运行机制的改革，为我国的教育现代化进程做出了不可磨灭的贡献。2003年开始施行的《民办教育促进法》旨在促进民办教育的发展，但是由于认识上的不统一，不同部门政策的不协调性以及民办学校自身建设的问题，处于体制之外的民办教育并没有得到充分的发展，反而处于不断萎缩状态。主要体现在以下三个方面：

　　一是整体力量正在走弱。国有或公办学校举办的民办学校和独立学院的数量不断增长，真正意义上的民办学校逐步萎缩，民办学校在整体上走弱。

　　二是待遇依旧不平等。公、民办学校的税收政策、教师的社会保障待遇、学生的优惠政策等都得不到有效落实，公、民办学校教师不能合理流动，民办学校教师流失现象日益严峻。

　　三是无序竞争导致生存环境恶劣。民办学校间的无序竞争，导致其在教学、管理、招生、收费等方面出现混乱现象和严重问题。

　　当前，在全国财政情况好转、政府教育投入日益强大，公办学校办学条件不断改善、教师待遇日益提高，民办学校原来与之竞争的优势不复存在的大环境下，民办教育的发展遇到了前所未有的挑战。

　　我们认为，应进一步认识到民办教育发展不是解决政府财力不足的应急措施，而是具有多元办学，增加教育事业活力的深层作用。民办学校具有的体制优势、机制优势和时空优势对于公办学校乃至整个教育事业的改革和发展具有借鉴和促进作用。要按照《民办教育促进法》的立法原意，从国家教育事业发展的战略高度，进一步重申和明确“促进民办教育发展”的指导思想，真正实现法律所赋予的四个平等地位：即民办教育和公办教育、民办学校和公办学校、民办学校教师和公办学校的教师、民办学校学生和公办学校的学生都具有同等的法律地位，从而促进形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局。为此，我们建议：

　　1．加强民办教育相关法律政策的协调性、科学性和可操作性。

　　一方面，鉴于相关部门对于《民办教育促进法》落实不力的情况，建议全国人大对《民办教育促进法》进行执法检查，并由国务院相关部委就《民办教育促进法实施条例》中的相关条款进行解释，改变现有法规政策过于原则、操作性较差的状况，保证民办教育法律实施过程中的公平、公正。另一方面，鉴于不同部门对于民办教育政策的不协调性，建议重点加强《民办教育促进法》与部门法律法规的协调和清理，解决法律法规之间的内在冲突，保障民办教育同等法律地位的实现。同时，要鼓励地方政府结合区域实际制定有特色的地主性法规，实现以点带面，逐步推进的立法模式。

　　2．明确界定民办学校与公办学校不同的战略定位、发展重点和培养目标，构建公民办教育共同发展的格局。鼓励公办中小学承担普及型国民基础教育，民办中小学承担特色型基础教育；公办高校将发展重点放在深化教学改革、努力提升教学质量与科学研究水平上；而民办高校则应以承担高等教育大众化乃至普及化的教育教学任务为己任。

　　3．从学校层面的公平竞争，教师层面的公平待遇，学生层面的公平地位三个角度，为民办教育的生存和发展创设公平环境。

　　（1）关于学校层面的公平竞争。民办学校法人性质未加以细致明确，使民办学校的税收、建设用地、信贷融资以及其他不以营利为目的的教学科研和经营活动都无法享有与公办学校同等的政策待遇。特别是税收政策上的不平等严重阻碍了民办学校的后续发展。建议教育部出面，协调财税部门，对现行的民办教育税收政策进行修订，对从事学历教育的民办学校缓征企业所得税。明确各类民办学校税收优惠政策的范围，改变现行以“由国家财政部门拨付事业经费”或“经费纳入国家财政专户管理的学校”作为税收优惠标准的做法。对不要求合理回报的民办学校给予享受公办学校同等的税收优惠待遇：民办高等教育以所在地公办高校同类专业的生均事业经费作为衡量标准，民办基础教育以所在地同类学校生均事业经费为衡量标准，收费相当或低于这一标准的免征企业所得税；高于这一标准的，对高出部分征收税企业所得税；对要求合理回报的民办学校制定独立的税收优惠政策。使税务部门在征税时有法可依，也使民办学校明确自己的税收义务，保障其合法权益。

　　（2）关于学生层面的公平地位。无论是在公办学校还是民办学校的义务教育阶段的学生都有享受政府提供的免费义务教育及其经费保障的权利。对于承担义务教育任务的民办学校，应根据接受地段学生的数量和所在区县公办学校生均经费的标准拨付教育经费。政府拨付教育经费后，学校应在原有的学费标准中扣除或冲抵政府拨付的经费额度。在同省范围内，可以采取统一结算义务教育券，实行财政转移支付的办法。对于跨省接受义务教育的学生，也可以采取教育券的方式，进行省际间结算。接受政府财政资助的民办学校，经费使用应受到政府的监督。同时民办学校学生在助学贷款、奖学金以及火车票等方面享受公办学校学生同等的优惠政策。

　　（3）关于教师层面的公平待遇。建议由教育部牵头，会同人事、编制和民政部门等单位共同协商，依据有关法律法规的精神，明确民办学校参照“事业单位”进行管理。给予民办学校教师与公办学校教师同样的“事业编制”待遇。正规事业编制中由国家承担的费用部分，可以由民办学校承担，不增加国家的财政的负担。

　　4．充分发挥民办教育办学体制机制灵活的特点，给民办学校充分的办学自主权，使民办学校走上特色教育和内涵发展的道路。

　　（1）给予基础教育阶段的民办学校以课程选择的权利，鼓励民办学校向特色方向发展。允许学校自主选择教材，对管理水平、师资质量较高的民办学校进行课程松绑试验，校本课程实施计划一旦确定，应报送教育主管部门备案，同时，民办学校有权拒绝除国家和地方以外的所谓计划外课程和摊派课程，努力向特色方向发展。

　　（2）民办学校可根据国家法律法规的有关规定，自主开展招生工作。根据情况，适当增加高中阶段和高等教育阶段民办学校的自主招生计划数。教育行政部门制订招生政策，应对公办、民办学校一视同仁，如果由于生源不足而须对招生计划进行调整的，公办学校和民办学校应同比例减少班级数和班额数。招生工作应贯彻“公办不择校，择校找民办”的原则。

　　（3）组织制订更为切实可行、适应自身区域特点、有利民办高校发展的地方性教育评估标准。如允许电子图书可折合并冲抵一定数量的纸质图书数量，教学用房（特别是实验实训场所）可以有适当比例的租赁等，鼓励民办高校将有限的办学经费用于师资队伍建设和学科专业发展上，更好地提高人才培养的质量。

　　（4）在财政性教育经费预算中开列民办学校资助项目，做大、用活民办教育专项资金，在学校内涵发展方面给予更大的扶持和激励。借鉴日本、韩国和我国台湾地区的做法，专项资金的方式可以帮助民办学校克服资金困难，改善办学条件，开发校本课程，优化专业结构，提高教育教学质量。

　　5．在促进民办学校内涵发展的同时，要加强学校的内部管理，规范办学行为，促进民办教育健康持续发展。

　　（1）完善民办学校法人治理结构。要加强对民办学校日常管理必备的民主程序（如举办方与校长的法定分工，教职工代表大会、工会等职责的履行流程）的监控。采取奖励与惩罚相结合的手段，从制度层面上规范民办学校的办学行为，制止各种不正当竞争，净化民办教育的发展环境。

　　（2）完善民办学校财务会计制度。在国家没有单独出台适合民办学校的财务会计制度前，在法律允许的框架下，建议由教育、民政、税务等政府职能部门共同协商制定适合于民办学校的暂行会计制度，明晰民办学校的办学成本构成，以便于准确反映民办学校的运行情况。只有明确了可列入办学成本的科目，民办学校才能准确地核算办学成本，制订合理的收费标准，合理回报也才有可靠的依据。对极少数财务管理混乱、资产安全问题突出的民办学校（尤其是民办高校），实施财务监管。