关于在新形势下进一步推进农村教育综合改革的建议

民进中央2009年的重点调研课题是“新形势下的农村教育综合改革”。2009年5月，由民进中央主席严隽琪、常务副主席罗富和带队的民进中央调研组赴山西省的太原市、忻州市、吕梁市、晋中市、运城市进行了调研。

　　4月上旬和下旬,严隽琪主席分别带队到上海和河南就农村教育综合改革进行了预调研。6月下旬至7月上旬，严隽琪主席带队到山东省进行了补充调研，罗富和常务副主席带队在安徽省就农村职业教育进行了补充调研。此外,北京、天津、上海、山西、山东、安徽、广东等民进省级组织也分别在本省市范围内进行了专题调研，并向民进中央提交了调研报告。

　　综合民进中央和相关省级组织的调研情况，现将我们对“新形势下的农村教育综合改革”的一些思考报告如下：

　　一、我国农村教育取得的历史性成就

　　改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国农村教育改革和发展取得了巨大的成就。

　　在基础教育方面，从推行“两免一补”政策，到将农村义务教育全面纳入财政保障范围，真正实现了免费义务教育，实现了全面普及九年义务教育的历史性跨越。通过实施“两基攻坚”计划和农村远程教育工程、学校布局调整、农村教师特岗计划等一系列重大工程和举措，我国农村基础教育在设施、设备水平、师资力量等多方面，都大幅度提高了水平。上学难、上学贵的现象基本成为历史。特别是近些年来，在科学发展观的指导下，在普及九年制义务教育的基础上，农村基础教育改革的力度、经费投入保障的力度不断加大，走向了青少年学生全面发展、城乡均衡发展、质量逐步提高的正确轨道。

　　在职业教育和培训方面，通过大力发展农村职业教育、成人教育和广泛开展农民培训，尤其是近年来大力构建以县职教中心为龙头的县域职业教育培训网络，农村中等职业学校的招生数量、办学规模迅速扩大，农村劳动力培训参与率有所提高，农村富余劳动力转移就业培训蓬勃开展、成效显著。每年有数百万、近千万接受过职业教育和培训的技能型人才进入劳动力市场，既支持了农村经济社会的发展，也为农村富余劳动力转移就业和增加农民收入作出了巨大贡献。

　　伴随着我国高等教育大众化发展的进程，农业高等院校有了同步发展，为农服务能力、农业科技服务能力、农业农村人才培养能力显著增强，一个适应于现代农业发展的农业高等教育体系已经建立起来。

　　总之，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，我国农村教育事业一直被摆在基础性、先导性、战略性的位置上，在农村各项事业中获得优先发展的权利，取得了历史性的巨大成就。

　　二、新阶段农村教育发展面临的形势和存在的问题

　　中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出:“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。

　　经过30年改革开放，我国已进入了“中国特色工业化、城镇化、农业现代化加快推进”的发展阶段，已经并将继续对农村教育的发展方向产生重大的影响。因此，我国农村教育在新阶段的发展与改革，要放在统筹城乡发展的大背景下来进行，加大改革力度与实效，保证其优先地位，使之为产业结构调整、为社会主义新农村建设，为全面小康社会的目标提供应有的人力资源支撑。我国农村教育在工业化、城镇化、农业现代化加快推进的新形势、新任务下，要适应人才需求在数量、质量和结构方面的新情况，还存在值得高度重视的差距，还面临迫切需要解决的困难和问题。

　　1、教育资源在城乡、区域间配置的差距较大。这个差距可以从以下两方面来看：

　　一是经费投入上的差距。据2008年全国教育经费执行情况统计公告，普通小学的生均预算内教育事业费（教育经费拨款），北京、上海分别为10111元、13016元，广西、河南分别为2329元、1640元。生均预算内公用经费，北京、上海分别为4271元、3179元，广西、河南分别为383元、466元。就各省而言这种差别同样存在。以河南省为例，2007年普通小学的生均预算内教育事业费，郑州市、信阳市分别为2026元、1457元，生均预算内公用经费，郑州市、信阳市分别为369元、279元。这种区域差别在一定意义上说也是城乡差距。

　　二是师资的差距。城乡师资的差距集中反映在数量、质量、稳定性三个方面。在数量方面，据2008年国家教育督导报告（以下简称《报告》），城市、农村的小学生师比分别为19:1和19.4:1，初中生师比15.6:1和17.1:1。在数量短缺的同时，农村教师的结构性缺编情况严重，尤以音体美、计算机、英语等学科专任教师最为紧缺。在质量方面，城乡义务教育学校的中级及以上职称教师比例差距较大，且差距还在进一步拉大。据《报告》数据，2007年全国小学中高级职务教师比例，城市高于农村9.5个百分点（2004年为8.9）。初中中高级职务教师比例，城市高于农村19.2个百分点（2004年为14.5）。另外，在农村教师中还有为数不少的代课教师（有关部门数据，2007年底为37.9万）。从稳定性方面，农村优秀教师流失严重。据《报告》抽样调查，艰苦地区学校38.7%的校长反映近3年中有教师流失情况，其中74.6%的校长反映主要流失的是骨干教师，92.5%的校长反映主要流失的是35岁及以下的青年教师。

　　2、农村学校在实施素质教育上面临着巨大的压力和困难。在实施素质教育上，农村学校面临的阻力大、困难多。

　　在基础教育方面，主要的阻力是农村学生及其家庭受传统的“跳龙门”意识束缚较城市为重。其次是在素质教育考核评价标准体系尚未建立的情况下，如何推进素质教育缺乏有效手段。主要困难是符合素质教育要求的课程改革与考试制度改革不配套，新课程的社会认可程度低，教师培训未能满足新课程改革的需要，教学难度“大”。

　　在职业教育方面，首先是认识问题。在多数人眼中，实施素质教育是为了改变应试教育的倾向，是基础教育的事情。因此，普遍认为接受职业教育是学习一种技能然后到城市打工。更有一部分人抱着升高职或大学的愿望到职业学校学习，把职业教育作为一种新的“升学教育”。其次，受认识误区的影响，农村职业教育普遍重技能培训、轻职业素养教育，用人单位反映职业学校培养出来的学生缺乏职业素养。

　　3、大量农村适龄学童向城市转移对农村基础教育的发展产生很大影响。近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，农民群众对子女接受优质教育的需求不断增长，农村适龄学童大量向城市转移。在一些外来人口聚集的省、市地区，外来人口子女甚至超过了当地户籍儿童的数量。农民工子女大量涌入城市，不仅造成城市中小学普遍出现“大班额”、义务教育资源紧张、管理问题凸显，而且使一些农村地区中小学校生源锐减甚至难以为继，不少农村地区出现了义务教育资源闲置的现象。在我们所调研的省份，有的省1.3万多所农村地区的小学、教学点因合并办学而停办。

　　4、农村职业教育为地方经济社会发展服务的功能有待进一步发挥。近年来，农村职业教育为农村富余劳动力转移就业作出了巨大贡献，但其转移的视角主要是面向城市和东部地区。农村职业教育的培养目标从主要为“三农”服务（即为地方经济建设服务），基本上转到为城市输送劳动力的“就业教育”：不少农村职业学校的涉农专业纷纷停办，改办面向城市用工的机械、电子等专业。在我们调研的山西、安徽等省，绝大多数农村职业高中没有涉农专业。推荐各类毕业生到城镇就业固然是帮助农民增加工资性收入之必须，但农村职业学校涉农专业萎缩，对新农村建设和农业现代化的支撑不力。

　　三、关于进一步深化农村教育综合改革的建议

　　目前，我国农村地区的经济社会发展总体上已经达到了一个新的历史阶段，农村教育与城镇化、工业化和农业现代化加快推进，以及与社会主义新农村建设不相适应的矛盾日益显现。无论从城乡统筹发展、转变经济发展方式的需要来看，还是从农村自身发展所面临的人才需求来看，新一轮农村教育综合改革亟待发动和展开。

　　同时，深化农村教育综合改革也是基于我国教育事业改革发展的需要。建国60年来，国家的教育方针虽根据时代变化而不断丰富、发展，但其核心一直是提倡学生的“全面发展”。在统筹城乡发展、建设社会主义新农村的大背景下，如何促进农村学生的全面发展，为农村学生的升学深造、进城务工和留乡务农提供不同的出路，为农村经济社会发展培养不同类型的人才，已成为农村教育改革发展中无法避开的现实课题。农村教育面临的现实和未来发展的趋势，需要其率先进行改革，以促进农村学生全面发展为目标，走出一条我国教育改革的新路。

　　提出“综合改革”则是由农村教育本身的复杂性、农村教育改革的紧迫性决定的。一方面，农村教育改革涉及的内容十分广泛，涉及的管理部门众多，有些问题就教育系统本身难以解决，需要进行综合的改革；另一方面，新形势、新任务要求农村教育在体制机制层面上有较大力度的综合性改革，不能仅停留在局部的、单项的政策调整层面，而是需要整体设计和统筹考虑。

　　深化农村教育综合改革要坚持城乡教育统筹发展的原则，统筹城乡教育发展规划，统筹城乡教育资源配置，统筹城乡教师队伍建设。

　　为此，提出如下建议：

　　1、建议政府有关部门尽快启动对农村教育综合改革的研究和规划，并及时召开第二次全国农村教育工作会议进行部署。如何认识当前的形势以及新形势下的农村教育综合改革方向如何确定，改革方案如何设计？应在体制机制方面有什么创新？需要国家有关部门深入地进行调研和探讨，及早谋划。建议在充分调研、凝聚共识的前提下，尽快召开一次全国农村教育工作会议，对如何进一步深化农村教育综合改革进行部署。

　　推进农村教育综合改革是一项系统性、综合性的工程，需要统筹配置各类教育资源。这项工作涉及教育、人力资源和社会保障、农业、科技等多个部门。建议在国家层面建立由主管副总理牵头的教育、农业、科技、劳动、扶贫等相关部门的部际协调机制，有关部门各司其职，形成合力。在地方，可建立由分管领导牵头的协调机制。

　　2、统筹城乡教育发展规划，推进城乡教育均衡发展。地方政府要统筹规划城乡教育发展的规模、结构、布局，集中教育、教师资源，办好农村各级各类教育。要根据地方经济社会发展总体规划、尤其是中小城镇的发展合理调整农村学校布局，为农村青少年就近提供尽可能均衡的受教育机会。农民工子女大量涌入城市就读的根本原因是农村缺乏优质教育资源。解决问题的出路是要有重点地从加强农村地区乡镇中心小学和农村初中建设做起，加大农村薄弱学校改造力度，缩小城乡之间、校际之间办学水平差距，以满足农民子弟就近接受优质教育的需求。中央及地方政府应加大“农村中小学标准化建设工程”、“寄宿制学校建设工程”等项目实施力度，推进农村学校布局调整。

　　建议探索教育部门与农村基层政权对农村普通中小学共建共管的机制，扩大中小学教育资源的来源渠道和综合服务功能，使农村中小学成为农村社区的教育、科技中心，信息资源和文化传播中心，成为建设农村文明的高地。

　　3、统筹配置城乡教育资源，推进城乡学校协调发展。要统筹城乡的教育投入和资产配置，在市、县范围内推进统一城乡学校公用经费和生均教育经费标准，统一学校教学设施、仪器设备等资源配置标准，使城市和乡村中小学生基本享有同等的学习条件。地方政府应在财政投入和拨款、学校设施设备配置等方面向农村学校倾斜，以尽快改善其办学条件，提高办学质量。

　　同时，要按照统筹城乡教育发展的思路，鼓励城市优质基础教育学校通过组建教育集团、城乡联合办学等方式，带动农村学校共同发展。要借鉴各地已有的职业教育集团模式，推动建立市、县范围内的职业教育联合体，实现城乡职业教育师资队伍、实训基地的资源共享。

　　4、统筹城乡教师队伍建设，推进城乡师资水平均衡提高。教育发展不均衡的集中体现是教师队伍发展的不均衡，因此加强农村教师队伍建设是统筹城乡教育发展的重要任务。要通过制度建设促进城乡教师队伍的均衡发展。统筹城乡教育人事资源的配置结构与布局，建立城市有效支援农村的教师管理体制。将城市教师到农村支教的做法制度化，真正实现城乡教师的双向交流。逐步完善农村教师的补充机制，除农村教师特岗计划外，还应推广地方师范院校学生顶岗支教的做法，让地方师范院校真正成为农村教师队伍的培养、补充基地。建议设立农村教师津贴，通过建立利益补偿机制，吸引更多优秀的人才到农村任教；设立国家“中西部地区义务教育师资培训基金”，重点支持中西部农村地区的教师培训。

　　5、统筹城乡建设人才培养目标和模式，为新农村建设提供人才支撑。

　　一是要坚持转移富余劳动力和服务“三农”并举，建立适应统筹城乡发展的农村职业教育体系。要按照统筹城乡发展的要求，把农村职业教育发展的重心逐步转移到促进农村富余劳动力转移和为地方经济社会发展服务并举上来。建议国家有关部门（如教育、农业、科技、人力资源）联合组成调研组，对新农村建设人才需求进行调研，并编制新农村建设人力资源发展规划，以指导农村职业教育的发展。同时，要制定倾斜政策，扶持农业职业教育发展。对中等职业学校开办涉农专业的，各级财政予以一定比例的补助，以保证其维持正常运转。在农村职业教育免费的基础上，对涉农专业的学生给予一定数额的奖学金。

　　二是要实施“科教兴农工程”，培养新农村建设人才。农村继续教育既要满足留在农村的农民的教育需要，又要满足农民走出农村的教育需要。要强化政府统筹，有效整合资源，把新型农民的培养培训工作落到实处。要加强农村成人文化技术学校建设。针对目前成人文化技术学校大多没有人员编制、缺乏办学经费的现状，建议国家有关部门进行专题调研，并制定“促进农村成人文化技术学校发展的意见”。“意见”中应明确办学编制和办学经费标准；要加强农民培训能力建设。根据十七届三中全会《决定》中“健全县域职业教育培训网络，加强县域农民培训能力建设”的要求，尽快制定《全国县域职业教育培训网络建设规划》，并尽早实施，争取在若干年内建立起覆盖全国主要农区的、较完善的农民培训网络。要实施“科教兴农工程”。在全国农业高校、农业职业技术学院认定一批基层农技人员培训基地，分期、分批对全国基层农技人员开展知识更新培训。同时在全国遴选一批年纪轻、素质较高、具有较强敬业精神的基层农技人员到农业高校进修。