关于修订《土地管理法》及相关法规的提案中国民主促进会中央委员会

中共十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对于强化农民承包的长期行为，促进土地经营规模的扩大，城乡建设用地实现同地同价，让农民分享工业化、城市化的成果，无疑将起到积极的作用。但是，我国现行的土地法律法规还存在着一些与《决定》的精神相矛盾的问题，为全面贯彻落实《决定》精神，并将其体现在国家法律之中，提出建议如下：

　　一、重新修订《土地管理法》

　　在不改变现行《土地管理法》的基本原则和制度框架下，对现有土地管理制度进行适宪性完善。

　　1、进一步强化耕地保护。一是建立有利于耕地保护的利益机制，对保护耕地特别是基本农田的农民给予补贴；二是划定永久基本农田，将其规定到法律中去；三是实行耕地先补后占制度，确保耕地得到有效补充；四是增加耕地保护目标责任制的规定，落实耕地保护责任。

　　2、维护农民土地的合法权益。一是缩小征地范围，土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外从事非公益性项目的，允许农民参与开发经营；二是允许集体土地进入市场流转，对于依法取得的农民集体建设用地(不分圈内圈外)，在符合规划的前提下，通过入股、联营、出租等方式参与经营。圈外的集体建设用地，允许入市转让；三是改革征地补偿方式，实行同地同价；四是对被征地农民给予社会保障。

　　3、调整土地收益分配关系。一是土地出让收益更多用于失地农民的社会保障、农地保护、农村基础设施建设；二是明确集体建设用地流转的收益分配。

　　4、简化审批程序，提高审批效率。坚持中央对用地总量严格控制和监管的前提下，赋予地方在法律规定的范围内一定的灵活调整用地的自主性。

　　5、强化土地管理和利用的法律责任体系建设。一是将地方政府作为关键的责任主体纳入法律制度，改变过去国土部门独自承担土地违法责任的现象。二是规定地方政府在耕地和基本农田保有量、建设用地总量、城市边界增长控制和土地违法监管等方面的责任，实行行政首长负责制。三是建立各有关部门按分工进行监管的土地违法处理机制和责任追究机制。

　　6、国家建立了土地督察制度，国土资源部近年了也出台了不少规章、文件，各级地方政府形成了不少创新经验，这些都应反映到此次修法之中。

　　二、修订其它相关法规

　　关于城乡建设用地使用权的问题：根据《决定》精神，集体所有的土地可以进行非公益性城市建设开发，这就要求设立农村集体建设用地使用权。为此建议：

　　1、给予城市国有建设用地和农村集体建设用地相同的地位，在程序上对两者进入市场采取相同的方式。将《物权法》第135条修改为“建设用地使用权人依法对国家或集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”，将现行的建设用地使用权的客体扩大到集体所有的土地。

　　2、放宽现行城市建设用地管理法律法规中对于城市建设用地范围的制约。在修订《城市房地产管理法》有关规定的同时，增加关于集体土地用于城市非公益性建设的程序规定。

　　关于农村土地承包经营制度的问题：根据《决定》精神，应当改革现行农村土地管理制度，赋予农民更加灵活、完善的土地承包经营权。为此建议：

　　逐步探索、发展农村土地经营权的流转形式，强化农村土地经营权流转的稳定性。鉴于目前集体组织以外的单位或个人参与农业开发已有不少实践，在《农村土地承包法》中可将农村土地承包经营权的主体扩大至农村集体经济组织以外的单位或个人，允许其承包集体土地或国有土地从事农业生产，并通过法律对程序和方法予以确认。