关于进一步促进流域综合治理与管理的提案

    改革开放30年，我国的水利事业取得了巨大的成就，为国民经济增长、粮食安全保障和人民生活水平提高做出了重要贡献。与此同时，我们也应该清醒地看到，面对新的发展时期和发展挑战，水利及相关涉水领域的发展与国家战略需求之间还存在一定差距，还有一些问题亟待解决。我们面临着流域和湿地方面的挑战和机遇。为落实贾庆林主席在《切实抓好生态文明建设的若干重大工程》重要文章中提出的重要任务，在充分调研的基础上，我们提出联合提案。

　　1.流域性和跨界水问题成为未来中国最为棘手的重大挑战之一。流域性水问题主要包括流域性水资源配置及功能调控，流域性、跨行政区、复合型水污染，流域性生态破坏及生态补偿，流域性旱涝灾害及突发事件等。在气候变化背景下，流域性水问题将具有更大的不确定性。国际河流的开发与保护受到越来越多的关注。

　　2.水利设施建设进入新的发展阶段。未来10年，水利工程将从大规模建设转向建设与管理并重以及注重协调发展的阶段，流域水功能的综合开发、大型水利工程的运行管理及联合调度、中小型水利设施的建设与维护、需水管理与提高用水效率、避免水利设施建设造成的生态破碎化等成为优先领域。

　　3.流域性水功能恢复将成为一项长期工作。流域环境质量和生态服务水平下降是历史积累的结果，其治理和恢复需要经历一个长期而艰巨的过程，也是一项重大的系统工程。建议尽快出台千岛湖及新安江流域生态补偿机制系列政策。

　　4.各类涉水制度的实施存在潜在的矛盾冲突。随着最严格水资源管理制度及相关涉水政策的执行，各种制度和政策间的冲突将不断显现，需要对各类制度和政策进行综合评估，根据时空特点进行合理安排和调整，以避免管理成本的提高和资源浪费。

　　针对上面提出的问题，我们认为，应在我国一些重要河流、湖泊流域逐步实行和推进流域综合管理工作，以实现水利事业健康、协调、可持续发展。为此，提出如下建议：

　　1.在未来水利事业发展中应突出流域综合管理的理念。

　　流域综合管理不是原有水资源、水环境、水土流失等要素管理的简单加合，而是强调发挥流域的整体性、综合性功能，强调发挥河流经济功能要与河流的自然生态过程相协调，统一用水指标、用水效率与生态需水。通过综合规划、公众有效参与、信息共享等方式，促进利益相关方的交流与沟通，并把它作为解决流域内上下游、左右岸、不同部门与地区间冲突的综合手段。

　　目前，我国已在在黄河流域实行了以水资源统一管理为主的流域综合管理，在太湖流域试行了流域综合管理，其生态和经济、社会效益十分显著。建议在长江、珠江、淮河、海河、松花江、辽河等重要河流和湖泊逐步推进流域综合管理，把流域综合管理的理念更好地纳入流域综合规划修编、水利工程项目建设、水电开发论证等具体工作中去，以保证我国经济社会发展的综合水安全。

　　2.统筹协调相关涉水法律，强化公益性水利设施建设与管理的责任和义务，促进流域管理的立法进程。

　　在流域综合管理的理念下修订《水污染防治法》和《水法》，进一步明确各部门的职责，强化协调机制的简历。在修改过程中应特别关注加强各级政府在涉水公益事务的责任和义务，明确相关责任制度；扩大公益诉讼原告的范围（包括政府机构）及其权利和义务；加强和完善涉水环境信息公开的制度等。同时开展专门性流域立法（如大江大河法）的立法可行性和立法模式研究。在地方层面，主要是提高地方流域性立法的能力建设，通过流域综合管理的试点，总结相关经验，并上升为法律规定。

　　3.综合论证大江大河的流域综合规划及重大水利建设项目，积极推进中小河流规划，开展以流域为单元的河流治理。

　　我国七大江河的流域综合规划作为流域管理的指导性规划和综合手段之一，应在重要利益相关方参与的综合论证基础上修改完善，尽快颁布实施，并作为水电、灌溉、供水等相关专业规划和中小河流（支流）治理规划的指导。中小河流治理要以流域为单元，有序、合理、科学、透明地部署，避免一哄而上，更不能仅以行政区为单元无序建设各类水利设施，破坏流域的整体性和水文联系。流域规划和治理方案等都需要严格的审查，并向利益相关方进行公示和咨询，并进行动态评估和调整。

　　4.加大投资力度，把水生态保护作为水利工程建设和调度的目标，维持和重建关键河段、湖泊和湿地等水生态系统服务功能。

　　国务院应尽快制定大江大河水利设施综合管理条例或联合调度的指导意见，综合协调其防洪抗旱、水质水量、发电、航运、生态等功能的发挥，将高质量的水利工程建设与不断增长的生态保护需求统一起来，缓解日益紧张的流域性水问题及其利益冲突。各流域也应制定相应的综合调度方案。

　　目前，我国重大水利工程调度主要有防洪、抗旱、发电、航运等目标，今后应将生态管理目标纳入到重大水利工程管理的目标体系，把满足生态需求的水利工程调度由“一事一议”转变为常态化和制度化，以保障具有生物多样性保护意义的关键河段、湖泊和湿地对水量的需求。特别是北京官厅至延庆湿地带，河北衡水湖、白洋淀湿地、沧州南大港湿地，内蒙古河套水系与乌梁素海湿地，新疆乌伦古湖湿地，辽宁辽河、太子河和盘锦湿地，黑龙江吉兴河水系及湿地、扎龙湿地等北方湖泊和湿地对维持全流域的整体健康具有重要意义，应通过加强水利基础设施建设与工程调度，满足这些湖泊与湿地的水量需求。建议在“十二五”期间优先将上述重要水系、湿地列入重要专项工程，并加快规划，尽早开工建设。

　　5.加大流域管理体制改革，建立和完善涉水部门之间的联络与协调机制，开展跨行政区的中型河流的流域综合管理试点。

　　国家层面上，制定建立涉水大部制的改革路线图，逐步整合流域水资源、水环境、水生态、水灾害等管理职能，不断落实流域综合管理的各项制度。

　　七大流域的水利委员会应吸纳省（区、市）涉水行政部门为成员，使其成为有地方水行政管理部门参加的委员会，加强地方政府在流域管理决策中的作用。不断完善涉水流域管理机构（如防洪抗旱、航运、渔业等）之间的联络与协调机制。

　　在跨行政区的大河主要支流或中型河流，开展流域综合管理试点，成立由相应地方政府参加的流域管理机构。

　　6.加强流域管理的科学研究和技术开发，综合运用工程和非工程措施，积极适应气候变化，应对干旱、洪水等灾害。

　　流域综合管理需要坚实的信息与科学基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用对进行流域自然、社会、经济的综合决策与管理至关重要。只有科学地认识流域问题才可能做出科学的规划与决策。花大力气建立流域管理的科技支撑体系，综合运用工程和非工程措施，积极适应气候变化，应对干旱、洪涝等灾害。