大陆居民区转型与社区创建
大陆居民区转型与社区创建
(2013年10月23日)
蔡达峰
居民区由居民群及其所有的居住空间构成，主体是居民，客体是居住地、住宅和公共活动场所。他们的关系构成了居民区的文化特征，反映了一定的社会状况。古代中国的居民区管理，有历史悠久、严密规整的里坊制度。计划经济时代，大陆把农村居民区称为公社、乡村或生产队等，把城市居民区称为公房、新村、里弄和大院等。改革开放以后，以经济建设为中心，确立了市场经济的地位，政治、社会、文化建设相应推进，对居民、住宅及其关系产生了重大影响，居民区开始发生深刻变化。二十世纪80年代，“社区”成了它们被广泛使用的新概念，社区建设为了社会建设一项重要任务。
一、居民流动加剧
计划经济时代，大陆实行居民户籍、居住地、住房统一管理制度，居民不能随意迁移，居民区是“熟人社会”的缩影，邻里关系密切，居民对居民区有很强的归属感、认同感。在农村，村民维系着血缘和亲缘的关系，世代聚居，相互依存，传统的乡规习俗具有公认的约束力和凝聚力。在城市，居民住房实行分配制度，以向职工分配、按职业单位或职业系统集居为主要形式，居住区与工作场所靠近，甚至结合为“职工大院”，居民关系基本上就是员工关系，居民有“单位人”之称，人际关系紧密，而且相当稳定。
实行市场经济以后，人口流动成了大陆社会变化中最显著的现象。经济和贸易活动的对外开放，越来越多的海外和国外人士移居大陆，并形成了聚居区。更重要的是，市场经济为人们实现自主改善生活的美好愿望提供了前所未有的大好机会，公民可以自主创业，大批非公企业的应运而起，迅速成长，冲破了统一分配的就业制度的束缚，造就了就业和劳务市场，又为无数劳动者有了自主就业和务工的机会。人们从农村向城镇、从小城市向大城市、从西部向东部等相对富裕、就业机会相对较多的地区流动，城市人口膨胀，异地居住的需求激增。随之兴起的房地产和房屋租赁市场，使人们自主择居成为可能，“北上广深”等大城市的商品房需求持久火暴，群租现象相当普遍。国家的城镇化发展战略、社会保障和公共服务体系的均等化建设，为居民迁移创造了大好的机遇。居住证制度、保障性住房、异地入学等等政策的出台，激励了人们的迁居。
居民的大范围迁移，重构了居民区主体。农村，随着村民的迁移，居住区主体逐渐变更，传统的亲属关系逐步消解，传统的乡规民俗开始衰落。在边远的贫困乡村，青壮年外出，老弱病残成为“留守者”，出现了“空心化”现象，村民甚至连选举等活动也难以正常进行。在城郊乡村，伴随着耕地转包经营，村民住宅大量借租，出现了专门出租的“城中村”。外地村民举家迁入，他们在当地无房无地，缺乏情感传统。在城市居住区中，来自本地、外地、海外与国外的新居民不断进入，他们的生活习惯、职业和文化背景、语言不同，与住房的关系各异，有的是产权者、有的是租居者。老居住区的居民变得陌生，新居住区的居民素不相识，居民对居住区的认同在分化、疏远和重构。
二、物权意识普及
计划经济时代，居民不能交易住宅。在农村，住宅用地属于集体所有，村民拥有住宅用地使用权，住宅自己筹资、建造、拥有、管理和使用。在城市，居民住宅称为公房。住宅和住宅用地属于国家所有，实行政府统一规划、建造、分配和维修管理制度。居民有住宅使用权，由政府或按行业单位按职工的职务、家庭人口数量和结构分配，属于职工福利的一部分，居民不能自主选择，只要向政府交纳低廉的房租。居住面积普遍较小，类型简单，以解决基本居住需要为主。
实行市场经济以后，人们的财产意识发生了重大变化，集中表现在居民对住宅的权益意识上。一方面，土地作为公共资源成为全社会的所爱。物权法及相关征地动迁和补偿制度的颁布，保护了居民的居住权益。但各种土地征用和住宅动迁的实际需求急剧增加，又不断引出了“钉子户”和群体性事件。另一方面，自主择居、自主获得住宅机会的增加，极大地激发了居民对住宅权益意识。在农村，“联产承包责任制”的实行，农民的土地和住房经营意识激发，城郊或“城中村”村民住房出借者渐多，甚至出现了“小产权房”，农民住房产权和市场的问题也引起了广泛关注。在城市，上世纪90年代初，国家开始向居民出售住房产权，公有住房制度改革逐渐推行，大批居民很快从住房的使用者成了所有者。同时，房地产市场的兴起，商品房的规格和设施迅速更新，越来越多的居民从商品房交易中获得了住宅所有权，既改善了自身的居住条件，也获得了财产投资的机会，住宅转让(二手房)市场、住宅租赁市场持续兴旺，房价租金持续上涨。
住宅产权的确立，提升了居民的主体地位。在城镇居民区，居民作为业主，共同建立和管理住宅的修缮基金和物业费用，自主招聘物业企业来管理和维护住宅、保安、绿花等居民公共事务，居民自治的、市场化物业管理体制普遍实行。个人产权意识的增强，促进了居住区共有意识，居民集体“维权”的现象时有出现。同时，它也对抗着居住区共有意识，居住区中个体与全体、产权者与转租者、租用者，居住者与出租者等之间的矛盾频繁发生，违规出租、改建、搭建、停车、种植等行为普遍存在。居住区需要构建基于权益关系的行为准则。
三、自治意识形成
在计划经济时代，社会事务以统一行政管理为主，政府直接管理居住区行政事务和公共资源，包括财政、户籍、卫生、治安和环境等，实际上就是居住区管理者。在乡村，生产队算是最基层的居民组织，主要负责村民生产活动。公社人民政府“政社合一”，直接领导生产队。在城市，居民委员会(简称居委会)是居民组织，主要负责各种居民公益活动，受政府设派出机构街道办事处直接领导。这些居民组织因与政府关系密切，为居民区义务奉献，在居民中威望较高。
市场经济以后，社会迅速变得开放和复杂，对固有的政府与社会关系、政府社会管理方式提出了挑战，增强社会与群众自治能力逐步成为共识。基层群众自治制度作为国家的基本政治制度的重要部分列入了宪法，从根本上确立了群众自治的地位和作用，自我管理、自我服务成为社会建设中的重要价值取向，一系列相关的法律法规和政策出台，激发了全社会自主自治意识和行为。在户籍制度改革的压力下，人口管制政策逐步开放，城镇开始推行居住证管理办法，居民与自主择业相配合的自主定居有了政策保障。“社区”概念正式提出，社区建设成为政府的重要任务。乡镇政府与城市街道办事处作为社区建设的直接责任者，从住宅维修保养和居民事务的管理责任中逐渐退出，在社区管理和服务中探索了许多新方式和新经验，社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区卫生中心的设置成为全国性的规范，公共服务项目、经费和场所得到保证并逐步改善，政府以购买服务等新方式，委托社会组织服务社区。
基层群众自治理念的倡导，政府职能的转变，根本上促进了社区自治意识的形成。城市居民委员会组织法、村民委员会组织法的颁布，确立了居民自治组织的性质，居民委员会、村民委员会普遍建立，居民公选逐步推广，居民管理自己事务有了组织保障。物业管理法规颁布以后，城市社区开始实行业主大会制度，选举产生业主委员会(简称业委会)。社会工作者、志愿者纷纷参与社区服务，社区自发的文艺、体育、养老服务等自我服务活动不断丰富，居民的社区共识得到培育。
四、新型社区创建
社区是以自治为特征的居民生活共同体，是居民区现代化建设的产物。大陆改革开放以后，居民区必然面临转型的选择，或延续并加强习惯了的行政管理模式，或向一种新的社区转型。事实上，当今大陆的社区，正处在行政主导下的探索居民自治的过程中，其方向是现代社区，但这个过程充满着新旧的矛盾甚至冲突，社区建设方兴未艾。
从社区内部看，居民对社区的认同感尚待树立。新社区与新居民同时产生，社区需要新居民来创建。而新居民首先有个相识过程，然后在长期的共同活动中逐步培育对社区共识，形成社区秩序和文化，再吸引和约束新的居民。但在居民流动的大趋势和背景下，社区的居民结构还在频繁变化中，居民之间不协调的需求和行为还将不断发生。同时，居民的个体利益意识与公益意识不平衡，社区自主中缺乏共治精神，居民参与村委会、居委会、业委会选举等活动的主体意识还普遍欠缺。
从社区外部看，社会对社区地位的认同感尚待增强。政府对社区管理的职能需要精简，村委会、居委会、业委会作为社会组织的职能需要加强，政府与社区的关系需要完善，社区划分需要调整，政府投入和社会援助需要增加，居委会与业委会在法律上的关系需要修正。
对于大陆来说，社区建设是新课题，缺乏研究成果和工作经验的积累，需要在探索实践中提高认识和能力。转型是必须的，但又是艰难的。从居民来说，要增强责任意识和公益精神。从政府来说，要创造条件和环境培育社区自治能力。只有通过两方面长期的共同努力，才能在居民区转型过程中创建出新型的社区。