义务教育不均衡的原因和出路
义务教育不均衡的原因和出路
——在安徽省专题调研反馈意见座谈会上的讲话
(2013年5月19日)
严隽琪
调研组此次带着中国梦中的义务教育均衡化的梦想而来，同时也带着在实施过程中遇到的困难和产生的困惑而来。全国各地正在落实十八大精神，都在为“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”而努力工作。调研组在安徽近一周时间的活动，对于我们深化关于“促进教育公平、推进义务教育均衡发展”问题的认识，特别是对其中规律性的认识很有助益。非常感谢安徽党委、人大、政府，以及教育和相关诸多部门，还有校长和教师们的热情接待、坦诚介绍、积极支持，使我们完成了预期调研，为我们提供了宝贵的学习机会，也将为民进中央最终形成致中共中央的建议奠定主干内容。我代表调研组向在座的以及今天不在座的安徽的同志们表示衷心的感谢！
民进中央把“促进教育公平、推进义务教育均衡发展”作为专题考察课题的目的，就是认为中国的孩子不应该由于出生地的差异、出身阶层的不同，而得不到公平的义务教育，失去共享社会经济发展成果的机会。新中国的历史上，义务教育一贯得到各级党委、政府的高度重视，从扫盲，到普九，再到两免一补等等，义务教育的办学条件逐步改善，教育质量在不断提高。今天，应该进一步明确义务教育的公共服务产品属性，因为义务教育需要普及，并具有公益性质。但是在现实中，义务教育的不均衡十分明显。究其形成原因，既有历史形成的名校效应带来的校际之间发展不均衡，其中不乏政府的政策推动；又有城乡二元结构带来的城乡之间发展不平衡;还有经济基础和自然条件带来的区域发展不均衡；近年来超大规模、超快速的城镇化发展又造成一些新的不均衡问题。另外，媒体的发达拓展了百姓的视野，使义务教育阶段学校之间的差距可以更清楚地呈现在大家面前，民众权利意识的增强更使义务教育均衡化得到从未有过的关注。尽管通过全社会的共同努力，义务教育阶段薄弱学校的办学条件从总体上已得到极大改善，但随着民众对教育公平权利的诉求越来越强，对优质教育的期望越来越高，对教育相对差异越来越敏感，对教育的满意度总感到难以达到，这是对政府提出了更高的标准和要求。我国正处在关键转型期，各种矛盾日益凸现，需要我们的政策和管理适应社会的转型和变化。
在这次调研中，我深感安徽省人杰地灵、文脉深厚，教育事业有深厚的社会基础，在推进义务教育均衡发展上做了大量有效的工作，不仅得到各级党委和政府一贯的高度重视，由上而下积极推动，有规划、有投入、各级政府各负其责，而且基层一线的教育工作者积极作为、非常敬业，令人感动。我们调研的合肥、六安、池州、铜陵和安庆等地市都在探索实践中创造了宝贵的经验。安徽是农业大省，也是人口大省，在努力破解实现全面小康中遇到的“推进义务教育均衡发展”这一重点和难点问题中，态度积极、举措有力、成效显著。特别是面对新时期人口大幅流动的突出情况，在关爱留守儿童、促进进城务工人员子女无障碍入学方面做了大量卓有成效的工作，积累了许多好经验，体现了可贵的人文关怀，这是体现了教育的本质。择校是各地教育的“顽症”，安徽严格控制择校的决心大，下大力气规范了办学行为，令我们非常钦佩。此外，安徽在“促进教育公平、推进义务教育均衡发展”问题上，也有进一步的综合性的战略思考，让我们很受启发。2012年安徽全省义务教育学校标准化覆盖率由两年前不足10%提高到43.4%，17个县区实现了县域范围内的义务教育基本均衡发展，成绩可喜。
下面，我谈谈对破解“促进教育公平、推进义务教育均衡发展”这个难题的几点认识和思考。
一是要处理好硬与软的关系。
各级政府要转变职能，为推进义务教育均衡发展定基础标准、保办学条件的“底线”、促教育规则的公平。我认为目前所谓的均衡化，就是从改善薄弱学校办学条件做起，缩小义务教育阶段学校之间由于历史和现实的原因而形成的办学条件的差距。通常做法是用标准化工程项目来“填谷”。而在学校的硬件水平得到一定的提高后，师资队伍建设中的问题就会日益凸现，因为教师是教育质量之本。这个问题比起硬件的改善有更多“软”的因素，须要因地制宜地出台一系列政策，切实解决教师的编制、待遇、素质提高和流动等问题。一方面对能做出合理的、硬性规定的内容，要制定刚性的或者量化的规范标准，政府要自上而下地落实责任并加强督导考核；另一方面还要注意政策与制度设计，要有利于激发校长和教师自主的、内生的活力，使教师在职业排序中成为令人向往的职业。这是比较难以量化考核，却正是“软实力”所在。教育要面向未来、面向世界，同时要从现阶段的国情和自身情况出发，优化教育体系的结构，其中必须强调全面提高义务教育质量。我国的中等师范学校在过去曾发挥了重要的历史作用，培养了大批来自农村的师范生，而且又投身农村基础教育，“出得来”又“回得去”，这是值得我们今天制定政策时借鉴的。
二是要处理好静与动的关系。
目前我国正处于快速城镇化的关键转型期，人口流动之大举世罕见，城市布局、产业结构也在发生巨大变化。城镇化是包含大、中、小城市在内的复杂命题。要素的集聚会大大提高生产效率，大城市的聚集能力决定了她应该承担“中心”、“辐射”和“带动”作用，我国的大城市在进一步提高城市规划管理水平和吸纳人口的能力方面应该还有较大的努力余地，北京市就是个明显的例子。城镇化的关键是产业的变化和人的城镇化，应该是行政和市场的“双轮驱动”，政府在这两个轮子转动中担任的角色不应该是相同的。目前空间的城镇化远远高于人口城镇化，过分注重城区用地规模的扩张，而忽视了城市人口规模的自然集聚因素。如果解决不好被征土地的农民转移到城市后的户籍、就业、住房、社会保障等公共服务问题，不提高城市管理的水平，就会产生灾难性的后果。义务教育属于公共产品，是要随着人来提供的，这就使义务教育的布局调整面临着新问题。随着城镇化建设和人口流动的加快，农村空壳化的问题会越来越突出，农村孩子都外出读书了，那么农村学校和教师怎么办？既要坚持规划先行，又要提高应变能力，对政府在完善教育布局结构时的前瞻视野和规划水平提出了很高的要求，呼唤着体制和机制的进一步改革。政府应对公共产品担负责任，不等于政府包办一切，不等于权力高度集中在上层。上一轮布局调整取得巨大成绩，但也给我们留下一些值得深思的问题，比如，学校去留的决策权是否多往下放，让社区和当地民众参与决策，同时把资源的统筹层次是否进一步往上提，等等。这些问题意味着，未来义务教育均衡发展和城乡一体化发展不可分，需要深化教育管理体制变革。
三是提前考虑明天的问题。
我们在努力寻找深入推进义务教育均衡发展的出路，这次在安徽的调研坚定了两个想法：一是要认识和面对变化着的现实情况，明确和切实履行好各级政府的基本职责，对义务教育资源加大统筹力度，重视“软与硬”资源的配套和综合施策，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距。二是要认真总结历史经验，认识客观规律，进一步解放思想、深化改革，激发社会活力、吸引社会资源。在制度和政策的设计上要更具前瞻性。以前政府曾集中力量办名校和示范性高中，不管它有多少历史的合理性，但事实上，是造成或强化了今天的校际不均衡。希望我们今天的作为不要加大后人进一步实现基础教育均衡发展的困难。如对学前教育和高中教育，政府是否应避免用公共资源扶持少数重点学校，“示范性”不与“公权力”挂勾。我认为教育公平的核心是教育规则的公平。这有教育内部的问题，教育系统实现教育规则公平是责无旁贷的。也有很多教育之外的问题，这就离不开政府中的财政、发改、人事、编办等等部门的共识与通力合作，也离不可社会建设的推进。
我国的农村改革最早是从安徽开始的，许多改革的智慧和思想来自安徽，希望安徽继续探索实践，为全国促进教育公平、促进义务教育健康发展创造经验。