深化产教融合、校企合作加快现代职业教育体系建设 全国政协专题协商会上的民进声音
2014年6月3日，全国政协在京召开“深化产教融合、校企合作，加快现代职业教育体系建设”专题协商会。27位委员和专家围绕完善职业教育发展的制度创新、产业变革与职业教育融合发展、改革职业技能鉴定机制、民族地区职业教育发展、民办职业培训机构发展、完善职业教育经费投入机制等问题作发言，分析了当前职业教育存在的问题，对推动现代职业教育发展提出意见建议。会上，民进中央提交了2份发言。朱永新、孙惠玲、胡卫、秦和4位民进会员分别作了口头发言。现将4位民进会员的发言内容刊登如下：
朱永新常委代表全国政协常委视察团的发言
——建立投入机制理顺管理体制鼓励行业企业参与产教融合、校企合作
2014年5月13日至17日，中共中央书记处书记、全国政协副主席杜青林同志率全国政协特邀常委视察团赴湖北，就“深化产教融合、加快高等职业教育发展”进行视察。视察团认为，我国高等职业教育取得了长足的发展，培养了大量高素质劳动者和技能型人才，有力促进了转方式、调结构和改善民生。高职教育作为破解新增劳动力就业的结构性矛盾的关键切入点和推动经济结构战略性调整的重要着力点，仍有广阔的发展前景。为此提出以下建议：
一是要着眼全局和长远，鼓励行业企业参与产教融合、校企合作。产教融合和校企合作是高职教育发展的命脉之门。在视察中普遍反映校企合作面临学校热、企业冷的局面，主要靠熟人、靠关系来维持，问题的根源在于企业参与校企合作的体制机制还不完善，利益关系尚未建立。建议通过税收减免、政府配套等政策，鼓励企业尤其是国有大中型企业率先参与到产教融合、校企合作中来。要探索建立政府主导、行业指导、企业参与、学校主体的办学体制机制，充分发挥各自在产业规划、经费投入、实训基地、教学管理等方面的优势，形成叠加和溢出效应。让企业进校园、教师进车间、教学进现场，形成“校中厂”，“厂中校”校企联合培养、相互交融的良好格局。
二是建立科学合理、持续增长的高等职业教育投入机制，搭建社会力量参与高职办学的平台。目前全国只有15个省级人民政府出台了职业学校生均经费标准，高职投入低的现象比较普遍，个别高职学校生均公共财政预算仅1000多元。建议明晰财政对高职经费投入的标准，尤其要通过财政转移支付等帮助民族地区、革命老区、困难地区的高等职业学院解决办学经费困难的问题。建议加大对特色专业和区域经济急需专业的投入力度，鼓励高职院校在办学中体现就业导向，贴近市场需要。视察中，有民办学校反映，政府在政策上没有给与民办学校同等的地位，存在招生等方面的歧视。建议尽快出台鼓励社会力量和民间资本参与高职办学的政策，探索发展股份制、混合所有制职业院校，公办和民办职校相互委托管理等形式。
三是进一步解决高等职业教育发展中的管理体制问题。我国职业教育中仍存在多种学制，如三年中职加两年高职，中高职五年加两年本科等等，不少是出于打通职业教育各阶段之间壁垒而进行的改革尝试，也收到一定效果。但从规范我国学历教育，理顺普通教育和职业教育、教育部门主管的职业教育学校和人社部门主管的技师学校之间关系的角度出发，应统筹职业教育人才培养，形成中职、高职、应用型本科、专业学位研究生相衔接的技术技能型人才协同培养机制，统一中职三年对应高中阶段教育，高职三年对应大专教育，将技师院校纳入职业教育管理体系，同等法律地位、同等教学管理、同等行业标准，界定“责、权、利”，分离“管、办、评”。本科建议采取专业评定，有升有降，整体控制的方式予以引导。根据实际情况对独立学院和地方三本院校向应用性本科转型进行分类指导，成熟一家推进一家，避免一窝蜂。尝试对部分优质高职的部分特色专业予以本科评定，将高职整体升本冲动转化为办好特色专业的内生动力。
视察团认为，推动高等职业教育改革发展，一方面要按照建设现代职业教育体系的思路和要求，进一步理清高等职业教育的办学定位与发展方向，创新办学模式和人才培养模式，提高人才培养质量和社会服务能力；另一方面，要明确职业教育是类型不是层次的理念，切实转变一味追求办学规模大、学校层次高、专业设置全、招生人数多的以供给为导向的惯性思维，综合运用市场这只无形的手和政府这只有形的手，改革对高等职业教育的管理模式，完善政策机制和保障体系，释放其内生动力和发展活力，促进职业教育多层次、多形式、多领域发展。
(朱永新：全国政协常委，全国政协副秘书长，民进中央专职副主席，中国教育学会副会长)
孙惠玲代表民进中央的发言
——修订完善《职业教育法》的基础性建议
对已经实施近18年的职业教育法，我们有两个判断：第一，该法在我国职业教育发展的各个阶段上都发挥了教育专门法、职业教育基本法的指引和保障作用；第二，在国家走到全面建成小康社会，国民经济走到转型发展、创新驱动的新阶段，该法已经落后于职业教育改革发展的实践，无法为职业教育改革发展提供基本法治保障，有些具体条文甚至成为职业教育改革发展的制约因素，必须尽快予以修订。首先，现行职业教育法是一部典型的“软法”，职教相关各方法律责任不清，执法主体不明，可操作性差。其次，对事关职业教育发展的重大制度安排，诸如经费保障、校企合作等等，没有作出具体可操作的规定。第三，缺少与高等教育法、民办教育促进法、公司法、劳动合同法等的有效衔接。
为此，提出以下基础性建议，供有关方面参考。
第一，要明确职业教育的地位和作用。现行职教法把职业教育定位于“国家教育事业的重要组成部分”，只是申明了传统教育的公益属性，而忽视了短期技术、技能培训所具有的非公益属性，也不能涵盖当代职业教育的所有形态和类型；对于职业教育的作用，也只是习惯性地按照国家目标来陈述，完全忽视了社会和民众、企业和家庭对于职业教育价值的认知。为什么我们的职业教育直到今天仍然被人“看不上”，被当作“失败者的选择”？恐怕与此有关。建议将职业教育定位于“为了实施科教兴国、人才强国战略，建设人力资源大国，发展职业教育……”，职业教育“是国家国民教育体系、终身教育体系不可或缺、无可替代的组成部分，是国家人力资源建设的主要途径”。
第二，要完整具体定义现代职业教育体系。十八届三中全会明确提出“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”。此次职业教育法修订应超越所有制、办学体制和学制的束缚，承认某些职业教育形态具有经营属性，从而完整而具体定义“现代职业教育体系”。其中，中等职业学校教育体系包括中等专业学校、技工学校、职业高中以及成人中专学校；高等职业学校教育体系包括职业技术学院、高等专科学校、高级技师学院、民办高职院校、独立学院、应用技术大学以及成人高等职业教育机构；职业培训体系包括职业院校举办的职业培训机构、社会力量举办的职业培训机构以及政府部门、行业组织、企业事业单位举办和管理的职业培训机构。相应地，还要建立健全职业教育组织协调机制，通过学分、证书的互认、互换以及学籍管理制度改革，形成职业教育与职业培训两大体系之间及其内部各办学形态之间相互沟通、衔接的制度。
第三，要直面职业教育发展面临的突出问题。一是建立多元办学体制。确立国家对不同所有制、不同办学主体、不同学制(办学形式)的职业教育实行分类管理、管办评分离、差别化支持的原则，明确“政府主导”的法律含义；二是职业教育公共服务与市场化发展相结合，打破行政区划壁垒，使教育培训市场与人才市场、劳动力市场有效对接；三是明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人，依法履行实施职业教育的责任、义务和权利。特别是要明确各级财政对职业教育的投入责任，建立职业教育经费保障机制，建立产教融合、校企合作的保障机制；四是实行国家职业资格制度，改革职业技能、职业资格鉴定和认证制度，实行严格的就业准入制度；五是确立双师型教师队伍的建设方针以及配套措施；六是明确职教法的行政执法主体，完善职业教育执法检查和督导工作的制度机制，确保职业教育依法行政、依法管理、依法办学。
现代职业教育的极端重要性和我国职教发展面临的现实困境，不允许我们继续瞻前顾后、抱残守缺、纠缠概念，要把改革精神、国际视野、法治思维和务实态度结合起来，推进职业教育现代化发展。建议全国人大立即重启并快速推进职业教育法修法进程。同时，有关部门要做好制定职业教育行政法规(职业教育法实施细则、校企合作条列)、地方法规、行业和专业标准等方面的规划准备工作。
(孙惠玲：全国政协委员，民进天津市委副主委，天津市教委副主任)
胡卫委员的发言
——真正扩大职业院校办学自主权
当前，从中央到地方各级政府都非常重视职业教育的发展，各项改革正在稳步推进。
职业教育是普适性事业，有其自身内在的规律。尊重职业教育发展的规律，一是必须调动相关重要主体的积极性。由于职业教育与经济发展、市场需求及人在职场中履历等联系最直接、最密切，因此必须要从办学方和劳动力市场等两端来努力。二是要适应社会发展和时代变化。以新能源、新材料、新技术与互联网的创新、融合为标志的第三次工业革命对职业教育产生巨大挑战，教育形态将发生变化，有人提出了三个校园，第一个是传统校园，第二个是延伸行业、企业的校园，第三个是基于互联网云计算的校园。这个挑战还蕴藏着一种可能，第二个校园将成为第一个校园，更好地解决人才培养和技术进步同步的问题。“场景”是现代职业教育的基因，职业院校只有把教学活动置于职业场景中，用真实的技术、真实的设备、真实的案例、真实的项目来开展教育，才能取得实效。因此，职业教育必须拥抱新思想、新产业、新科技。
有基于此，下好职业教育这盘大棋，不能仅靠政府及教育部门主导推进，还必须把和职业教育相关的利益主体的积极性充分调动起来，并赋予培养端职业院校的办学自主权。
然而，现实情况是，政府热衷于在职业教育各环节，扮演全能化的控制角色。表现在：(一)一些政策缺乏连续性，譬如，一会让职业院校从行业企业剥离出来，一会又让学校回归行业企业；一会高职升本成风，一会又让升本的600多所本科院校转为职业学校。这种“翻烧饼”做法客观上造成了对职业教育的冲击和损害。(二)我们的“体制”容易盲目追求速度，譬如，动辄投资几十亿、上百亿，圈地造城，欠下大量“地方债”。(三)学校行政化、校长官僚化，譬如，校长书记由上级行政部门和组织部门任命;专业设置和课程设置要报批；招生和就业要给计划；学校资源由政府通过计划配置，导致学校主体缺乏自主办学的主动性，进而使人才培养同质化、学校管理行政化、专业设置封闭化、校企合作表面化。
当前，落实和扩大职业院校办学自主权，关键要处理好政校关系，落实十八届三中全会提出的推进教育管办评分离改革，政府和学校在发展中各归其位，实现政府宏观管理，学校自主办学，社会广泛参与。
一是政府要进一步放权，赋予学校充分办学自主权。“善政必简”，坚决落实简政放权，减少不必要的行政审批和干预，减少对学校微观事务的管理，赋予职业院校充分的办学自主权，包括定位、人才培养模式、专业设置等方面的权力。现在职业院校受制于人事制度对学历、职称、身份等的要求，无法从企业中聘请工程师、实验技术人员、管理骨干担任“双师型”教师，应扩大职业院校的用人自主权。
二是政府要转变管理方式，提升治理能力。政府要从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理。具体而言，要做好顶层制度设计，包括基于证据的政策制定，制订和完善职业教育法；建立数据库，运用大数据、云计算就职业教育和人口变化、产业需求进行关联性分析；改革财政拨款方式，在供给型财政拨款的基础上，探索由专项拨款向生均拨款转变，财政流向从直接给教育机构向直接给需求者(学生和企业)转变。
三是完善职业院校内部治理结构，提升自主办学能力。有条件的职业院校要建立由利益相关者包括行业、企业、社区、教职员工、学生、家长、社会贤达等代表参与的董事会、理事会等决策机构，体现广泛性和代表性；加强校务委员会等执行机构建设，保障校长的教育教学和行政管理权，依法治校；同时要成立监事会，加强对学校办学行为的监督，实行决策、执行、监督三权分立，形成学校内部权力纵向下移和横向分配平衡的制衡体制。譬如，政府可以出台600多所地方院校转型的政策，但具体如何转型，应由学校董事会或理事会自主决定。
(胡卫：全国政协委员，民进中央委员、民进上海市委副主委，上海市教科院副院长)
秦和委员的发言
——关于发展股份制、混合所有制职业院校的思考和建议
今年2月26日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究部署加快发展现代职业教育，会议明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。这是贯彻落实党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”要求精神，深入推进教育领域综合改革的一项重大举措，为加快发展现代职业教育指明了重要方向和途径。从资源存量上看，目前，我国有13万多所中职学校、1200多所高职高专，随着适龄人口持续减少，各地都陆续出现了有大楼缺学生的“空心化”问题；从资源构成上看，全国公办中职学校1100多所，公办高职院校900多所，民办学校比例很小，股份制或混合所有制学校几乎没有，公办学校独大，办学体制非常单一，市场活力不强。基于这样的资源状况，我认为，“探索发展”的重心不易做增量的文章，而应该放在现有公办职业院校的改制上。
一是鼓励一部分公办职业院校进行股份制改造，催生一批适应市场需求的优质职业教育资源。长期以来，职业教育对老百姓的吸引力不强一直是困扰其发展的大问题，过去我们认为有三大主因：一是办学条件差，学生不愿上，二是教育成本高，学生上不起，三是没有深造通道，学生不认可。“十一五”以来，国家连续加大投入，加强职业院校基础能力建设，实施普惠性的资助政策，并不断拓宽升学通道，但吸引力问题依然没有很大改观。我认为最关键的是没有在体制上“下刀子”，依然是“教育行政部门办学”，学校始终围着政府转而不是围着市场转，所以学校发展与老百姓的需求始终是“两层皮”。因此，要像中国企业改革一样，鼓励一部分公办职业院校吸引社会力量，进行民营化改革，按照公司法规定建立股份制学校，包括允许教职工以资本、知识、技术、管理等要素入股。通过市场经济的洗礼，塑造一批真正有“示范性”的优质职业学校。
二是鼓励行业企业与公办职业院校实行股份制办学，实现企业作为重要的办学主体的回归。产教融合、校企合作是职业教育办学的必由之路，但是很多情况下，是学校很积极，企业不积极，人们称之为“剃头挑子一头热”。根本原因就是企业没有成为职业教育真正的办学主体。事实上，我们有这方面的经验，我国的技工教育、中专教育当年都是行业企业举办的，行业企业自主办学，自己受益，有积极性、肯付出，所以很有生命力。后来，企业剥离社会，把职业教育也都剥离了，结果现在我们绝大多数职业学校都是政府办的，行业企业反倒边缘化了。所以，建议鼓励行业企业通过股份制与公办职业院校联姻结亲，形成真正的“血缘”关系，实现企业作为重要的办学主体的回归，从“要我办学”变成“我要办学”。具备条件的学校可以允许其与企业实行整体的股份制办学，不具备条件的允许其在某一专业(分校)或实训中心、研发中心等实行股份化改革。
三是鼓励职业院校与境外职业教育机构合作办学，形成一批高水平的国际化职业院校。中国的职业教育是“舶来品”，改革开放以来，我们努力向国际上先进的职业教育模式学习。在政府层面，我们曾进行了中德的合作，积极推介“双元制”模式；曾进行了中澳的合作，积极推介“TAFE”模式；也曾倡导和推介了美国“社区教育”模式、加拿大的“能力导向”模式等等，但是效果都不是很理想，出现了“水土不服”，合作双方常常相互抱怨。实际上，就是没有形成真正的利益共同体。没有共同的利益追求，没有共同的市场，也就不可能有共赢，所谓的合作只能停留在一般的交流上。在市场经济的背景下，中国企业的成长得益于中外合资模式。这一经验对中国现代职业教育的发展具有启发和借鉴价值。所以，要鼓励职业院校与境外的教育机构开展股份制合作，让先进的职业教育模式能够在中国落地生根，并且走向世界，加快成长出一批高水平的国家化职业院校，使中国成为国际职业教育大家庭中一个具有重要影响力的成员。
(秦和：全国政协委员，民进吉林省委副主委，吉林华侨外国语学院院长)