在最高人民法院座谈会上的发言

(2016年1月28日)

朱永新

　　各位同志：

　　刚刚过去的2015年是全面依法治国的开局之年，也是司法体制改革全面深入推进的一年。迄今为止，中央深改组召开了20次会议，其中有13次都研究了司法改革问题，审议或通过了22份改革意见，占到深改组审议通过的文件数量的三分之一。“从人民群众最期盼的领域改起，从影响司法公正、制约司法能力最突出的问题改起，从各方面已经形成共识的环节改起”，推出了司法机关人事权、财政权、物权省级以下统筹，司法人员分类管理和员额制，以及办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等一批改革举措，成效显著。

　　但是，我们在调研中发现，改革中还存在一些现实问题。如，人、财、物权统筹管理在去“地方化”的同时也会导致“边缘化”。一些基层反映目前地方党政机关领导干预法检独立办案的情况已非常罕见，相反在一些政治敏感、历史遗留、群体性案件中却有重要的支持与协调作用，他们担心去“地方化”后这些支持也会弱化，进而影响到法院、检察院依法履行法定职能。再如，员额制比例的科学性以及“同一化”改革的合理性。现有行政编制本身就是一种员额，再按比例划分审判检察人员、辅助人员和行政人员将进一步造成一线办案力量紧张，同时不管队伍现状、地区差异、办案数量的“同一化”改革将造成不同序列人员间的心理紧张，并影响职业期待。还有，办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。大部分意见认为，错案是一个实体上的评价结果。依据证据和法律作出的可能与客观事实不一致的裁判，甚至经审委会讨论、二审维持原判的裁判也可能遭到追责，这种纯结果导向的错案追究制带来了极大的不安全感，等等。这些都需要妥善处理，以使改革目标落实到位。

　　在此，我们提出四点建议：

　　一、顶层设计与地方试点同等重要

　　顶层设计方案要多跟司法机关一线沟通，摸清情况，发现真正问题所在，提出切合实际的改革建议。法官检察官队伍是党的基本依靠力量，司法体制改革要避免法官检察官队伍出现大的动荡，或改革一次就出现一批对立面的状况。

　　特别是员额制问题。此项改革是推进司法人员职业化的必由之路，早改比晚改好，但在配套措施不到位的情况下也会遇到一系列问题。如有的法官认为影响了法官检察官队伍的稳定，有的地方法院反映员额制改革加剧了现有法院人员案多人少的矛盾，虽然解决了一些旧体制下的问题，也容易引发一些新问题。出现这样的现象和声音既可能是因为改革触动了一部分人的利益，也可能是因为部分人群还没有适应和跟上改革的步伐，但也不排除当前改革还存在一些制度设计不周延的问题。

　　为避免员额制流于形式，建议：第一，将法官员额岗位分为办案类法官和研究指导类法官，设定比例。并按法院审级具体情况进行岗位分类，领导和审判综合部门可以设置研究指导类法官，法院层级越高，研究指导类法官比例越高。根据法官个人申请，对办案类法官和研究指导类法官设置不同的选任条件，进行评估选任。第二，完善员额法官进出机制。探索建立省、市两级法官选任委员会，配套建立科学的考评机制，如采取“考试+考核”方式，把法律专业知识、职业经验和职业伦理作为选任法官的重要标准。还可适当提高进入门槛。如基层法院员额制法官年龄是否可提高至30岁以上？中、高级人民法院员额制法官年龄可提高至35岁以上？在退出渠道方面，既要坚持以现行法律规定的条件和程序作为退出的依据，还要坚持严格把握错案作为员额法官退出机制的刚性要求。第三，就目前而言，适当缩小入额法官与未入额法官之间的待遇差距，尽量减少法官员额对法院工作的影响。

　　由于目前司法体制改革中员额制单兵突进，相应配套措施未能跟进，2016年司法体制改革的重点应放在配套措施的跟进上。

　　二、法官责任与执业保障同等重要

　　法官办案责任终身负责制也是此次改革的一个亮点，毋庸置疑，法官只有对案件的瑕疵和错误终身负责，才能保证在审判中始终保持公正，始终保持审慎，甚至要常有如临深渊、如履薄冰之感，也只有这样，才是对法官最大的监督。因此，要求法官对案件终身负责是现代司法的一大惯例，也是符合司法规律的。但是，在终身负责制的背后，我们建议关注两个问题：一是法官办案责任的豁免问题。法官对案件的负责，只能基于案件法官本身对于良知的背叛，故意对于社会公平正义的漠视和践踏，在法官终身负责的案件责任中，应当具有豁免条件的。换句话说，就是法官不因法定事由而担责。因此，在制定法官担责清单的同时，应当反向制定责任条件，即先制定法官豁免条件“清单”，以有效确定法官担责的边缘，然后确定法官担责事由。二是法官办案责任的严格性问题。法官担责应当具有严格的程序，即错误认定，责任认定，申诉、告知、公示等程序，否则不得让法官随意为案件承担责任，这既是对法官职业的保障，更是对司法权威的维护。

　　三、司法裁判与司法执行同等重要

　　长期以来，法院审判中普遍存在“重审判、轻执行”的情况，执行难的问题也是提了一年又一年，对于当事人而言，执行的重要性甚至更甚于审判，一个案件判得再好、再合理，如果执行不了也是零，甚至挫伤当事人通过法律手段解决纠纷的积极性，导致“信访不信法”现象突出，采取过激手段的情况也不少见。虽然对于执行权究竟是司法权还是行政权，目前尚存在争议。有的观点认为，如果仅由法院实施执行权，案件的执行力度是有限的。执行权实际上也包含部分裁判权，如追加被执行人、执行标的变化等。因此，如何实行审执分离，加大执行力度，是未来司法体制改革应高度重视的工作。

　　当前，建议法院采取制度性的措施来解决执行难的问题。一是推动立法，修改现行执行制度。如，取消申请执行制度，全部改为移送执行。即判决生效后全部由法院内部移送到有管辖权限的执行庭执行，如当事人自动履行的，应主动自行向法院申报，如果没有申报的造成后果自行承担，以加大生效判决的威慑力。再如，将现行“限制高消费措施”由当事人申请为主改为全部依职权作出。被执行人违法不履行法定义务已经违法，法院直接限制其高消费，主动将其纳入失信名单加以惩戒公示，完全合情合理，这有利于进一步加大执行的威慑力，最终有利于判决的自动履行，并不必然会导致法院工作量的加大。二是法院受理执行案件后，应全部立即采取执行措施再通知被执行人，而不应当先行通知被执行人并再给予履行期限，导致的后果反而是给了被执行人提前转移财产的可能。三是改变现在考核体系、晋升体系和资源配置，调动执行法官的积极性。现行的法院考核体系是按照审判模式进行考核，并不适合执行模式。应当针对执行存在的问题，从考核体系、晋升体系和资源配置等方面入手，通过激励手段充分调动执行法官的积极性，并建立以法院、当事人等为监督主体的监督机制，对执行过程及结果进行监督。

　　四、做好工作与解释说服同等重要

　　2015年司法体制改革虽然成效显著，但质疑之声不绝。其重要原因是司法体制改革的信息公开不够，说理不够。改革既要大刀阔斧地做，也要正大光明地说，二者不可偏废。既要对各级司法机关、法院工作人员进行足够的解释，也应向社会公众、新闻媒体做充分的说明，避免以讹传讹，对司法体制改革形成不必要的阻力。改革必然要涉及一部分人的利益调整，将改革利弊讲清楚，在尽量做增量改革的基础上，减少利益受损的人群，做好解释工作，赢得改革的最大支持，是司法体制改革取得成功的关键。

　　以上建议供参考，不当之处请指正。