深化职业教育改革 助推制造业发展
(2017年6月30日)
严隽琪
民进中央今年围绕“职业教育改革助推制造业发展”开展了调研。从年初开始，先后举办了3场专题研讨会，在福建、江苏、广东等地开展了5次调研，有关专门委员会、部分民进省级组织开展了同步调研。现报告如下：
一、制造业人才需求与职业教育供给存在突出矛盾
制造业是实体经济的主体。振兴制造业是经济“脱虚向实”、良性发展的关键，需要大量多层次、高素质的技能人才。习近平总书记指出，“作为一个制造业大国，我们的人才基础应该是技工”。技能人才培养需要完善的职业教育体系支撑；职业教育又是离贫困人群最近的教育类型，在我国从“农民工大国”迈向“技工大国”的发展阶段，具有重大战略意义；职业教育还是推进教育综合改革的突破口。
目前我国制造业对技能人才的需求与职业教育供给之间存在突出矛盾。主要表现有：制造业技能人才总量不足，技能水平总体不高，技能岗位缺乏吸引力。
一是制造业技能人才总量不足。这些年，就业结构性矛盾严重，尤其是技能人才供给不足。人社部统计数据显示，截至2016年底，我国就业人员(7.7603亿)中高技能人才4791万人，仅占比6.17%，高技能人才占技能劳动者比例还不到三成，能够掌握“高、精、尖”技术的高技能人才数量就更少。而西方一些制造业强国，高技能人才的数量占到技能劳动者总数的四成甚至一半以上。我国近年技能劳动者的求人倍率一直在1.5以上，其中高级技师、技师和高级工程师的求人倍率分别达到2.72、2.31和2.13。而占新增劳动力20%的初级劳动力，因技能不足，在劳动力市场被边缘化；占新增劳动力50%的大学毕业生群体，其薪酬期望、技能水平都与制造业企业需求存在结构性差距。总体看，制造业企业最需要中级劳动力，但是培养中级劳动力的主要渠道——中等职业教育近年来下滑明显，其学校数、学生数、教师数都在逐年减少。2015年中职实际在校生数比《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》目标少了近600万人。没有相当规模的中职教育，将导致初始就业年龄增高、青年劳动力供给不足，还将加剧中级劳动力短缺的结构性矛盾，对我国制造业发展很不利，也脱离了我国“教育脱贫”的国情需要。
二是技能水平总体不高。首先是制造业劳动力受教育水平较低，我国制造业中的高职毕业生比例偏低，其中装备制造业工人中，仅有14%为高职毕业生，中职、高中、初中占比高达86%。农民工在制造业人力资源结构中占有相当比例。其次是制造业中农民工的技能培训参与率低，缺乏技能积累渠道，只有33%的农民工接受过非农技能培训，59%的农民拥有职业技能证书。较低的技能水平难以满足制造业“提品质”的需求。制造业的质量问题与从业者技能水平不无关系。
三是技能岗位缺乏吸引力。制造业工人工资待遇不高、工作环境差、上升空间窄、社会地位不高，导致年轻人不愿意做产业工人。一项对17个省区市40多家企业两千多人的问卷调查发现，只有1%的人愿意当工人。职业院校毕业生就业稳定性较差，转行的较多。在个别地区，中职毕业生稳定就业率(初次入职1年稳定率)不到30%，流动性远大于其他人才。有些中高职毕业生，宁可接受服务性岗位的低薪，也不愿到薪酬更高的生产一线技能岗位就业，这种现象在地方本科院校毕业生中更为普遍。
此外，从全社会技能人才供需关系来看，缺乏面向已就业企业员工和重点人群就业的技能培训供给。总之，职业教育供给侧结构性改革值得高度重视。
二、职业教育亟待深化改革的问题
对职业教育规律和特点的尊重和认识不足，表现在：
(一)将普通学历教育的格局和思路用于职业教育。如职业院校的专业设置和课程培养体系套用普通高教专业教育模式，教师队伍建设套用普通教育教师的制度；再如职业学校的办学特色、自主性和灵活性受到其自身事业单位属性带来的各种限制，与企业界的紧密联系或合作存在诸多障碍；职业教育体系存在开放程度不够、职前职后割裂、培养定位模糊(中高职仅仅是学历等级而非技能等级，技工和技师梯次划分也非常模糊)、培养主体和培养模式单一等结构性缺陷；职业院校的等级、投入水平总体低于普通教育，助长了社会对职业教育学校、职校生以及技能型人才的歧视。
(二)职业教育管理体制和职权的部门分割导致资源分配不合理。主管职业教育的教育部门和人社部门缺乏协调合作。如人社部门管的技工技师院校，其招生不能进入教育部门管的中考、高考渠道，限制了学生的选择机会；人社部门管职业资格(技能)证书，教育部门管学历证书，彼此不能互通比照；两大部门出台的扶持政策和改革发展政策彼此缺乏协调，等等。
(三)企业和行业在职业教育中严重缺位。行政化和学科化的职业教育，难以及时、灵活地面对企业需求和技能培训市场的变化。企业与行业缺乏参与职业教育的积极性，国企剥离“办社会功能”的“一刀切”政策把产教融合做得很好的企业办技校也一律剥离，是不适当的政策引导。行业和企业的需求没能直接转化为职教发展动力、办学资源和发展机会。学校和企业在专业、招生、学费、师资配置等方面都缺乏按需自主调控的权利和有效机制。
(四)技能人才“进阶”通道受限。现行劳动人事制度和政策不论工作岗位性质，片面强调学历和学位，使技能型人才缺乏规范、稳定、有吸引力、可预期的职业待遇保障和发展通道；国家职业资格框架缺位，导致技能的价值评估缺乏共识和依据；教育系统为技能型人才进一步深造的“入学立交桥”还有待进一步放开。
三、几点建议
要以终身教育为框架，遵从职业教育的特点和规律，从就业导向、职业需求、技能特色出发，构建一个符合中国国情的多层次、多形式，面向全社会开放的“校企合作、产教融合、工学结合、职前职后一体化、公办民办并举”的现代职业教育体系。
(一)政府主管部门要从直接管理职业学校的事务中摆脱出来，重在创造制度环境，提供政策引导，制定职业学校和人才培养的基本标准，加强技能教育培训市场的监管，给予合法的办学主体以招生、发放学历证书、设置专业和招聘教师等自主权。
(二)释放多元办学主体积极性。制定更开放合理的办学资质规定。鼓励企业或企业联合体独立举办职业院校，鼓励企业与职业院校联合举办混合所有制学校，探索公立职业院校民营化。鼓励由校企合作建立职业院校管理团队、合作设计课程体系、共同建设教师队伍。要有对企业举办职业教育和参与实习实训提供更有效的激励的财政制度，如参与职业教育的企业能享受教育费附加返还或其他财政补贴政策，要完善学生实习实训风险管理制度等。发挥行业组织的作用。鼓励和引导行业组织搭建校企合作平台、为校企双方预测行业人力资源需求、制定行业职教准入标准和发展规划、参与资格框架的制定修订、参与技能等级鉴定标准的制定和调整、参与举办职业教育等。
(三)增加职教体系的开放度和灵活性。一是贯通技工技师教育与职业教育。不再按主管政府部门而是按照劳动者技能等级科学地划分纵向衔接的职业学校层级。将(培养初级工的)技工学校纳入中职序列，将高级技工学校(按培养质量高低)纳入中职或高职序列，将(培养预备技师的)技师学院纳入高职序列，其招生就业渠道、学历认定、文凭颁发、财政支持等方面都与中职和高职待遇相同；二是放开多种学制，提供可供劳动者多样选择的职业教育服务供给，如全日制、半日制、部分时间制并存，学历教育与技术技能培训结合，职前与职后教育贯通等。三是丰富各类教育之间的立交桥。在普通学校与职业院校之间、正规教育和非正规教育之间、学校教育与企业培训之间、技能等级与职业资格(学历)之间形成学分互认、累积、兑换，使各级各类教育能基于学历与技能资格进行相互衔接或转换，实现“人人、时时、处处”皆可学的学习社会，破除“一考定终身”。
(四)为技能劳动者建立进阶通道。一是建立国家职业资格框架。提供统一的学历证书和职业资格证书的比对、评价、认定的国家平台，实现两种证书的等值互认。即技能劳动者每获得任意一级职业资格证书，都在国家职业资格框架中对应一定的学历层次，使技能劳动者与“白领”同样具有职业可持续发展的机会，赢得公平的社会价值和地位。二是提高技能型劳动在一次分配中的比重。我国的最低工资制度(仅仅是初次分配劳动收入的最低线)缺乏对技能的激励作用，应提高全口径下的技能劳动者收入水平(工资性收入+社会保障)，建立劳动者技术技能水平与薪酬挂钩制度。三是建立技能劳动者基本权利的保障制度。完善技能劳动者培养使用、考核评价、竞赛选拔政策体系，落实其在企事业单位招聘、专业技术考试、职称评聘、工资定级等方面的相关政策，落实企业特别是中小企业缴纳技能劳动者社保费制度和社保接续制度。四是设立“大国工匠奖”。营造尊重技能人才的社会氛围，并在各级、各层面、各行业树立一批应用型人才和技能型人才成才的典型。
还有三个具体建议：
(一)加大对职业院校制造类专业支持。率先放开制造类中高级职业院校(专业)招生的户籍限制，特别是教育资源丰富的京津冀、长三角、珠三角地区；将普及高中阶段的重点放在增加中职学生数，大力发展高中后技术技能教育；加快地方高校向应用技术型本科转型；增加职业院校加工制造类专业点数；确保制造类专业的生均拨款大幅高于其他专业；增强制造类专业和课程设置的实践性，根据生产过程设计课程，如“以一事之始终为一课”；以制造类院校和专业为试点，探索可与市场对接的技能教师延聘管理制度。
(二)力推现代学徒制建设。以政策和资金鼓励“招工即入学，入学即招工”的校企合作培养模式；鼓励采取弹性学籍管理和学分累计办法；由校企双方认定对学徒的文化学习和技能的考核结果。
(三)大规模开展技能培训。职业学校在为全日制学生服务的同时，应积极向社会开放，特别是积极为进城务工农民和社会青年服务。要鼓励职业学校把技能培训办到农民工较集中的企业或驻地，便利他们接受培训。要出台各种奖励措施鼓励进城务工人员和社会青年学习技术。应将职校教师开展上述培训的工作量纳入绩效考核。
附录：
关于6·30发言稿中几个数字的说明
(一)技能人才包括高技能人才。来自人社部的资料显示，2015年，我国技能劳动者总量1.65亿，在就业人员中的占比为21.29%，高技能人才4500万人，占比为5.81%。所以，高技能人才在技能劳动者中的比例，也就是27.29%，占比不到三成。与后面人社部的最新统计数字(2016年)吻合。
(二)人社部最新统计公报中，2016年底，我国就业人员7.7603亿，高技能人才4791万人，占比6.17%，略高于2015年，但是高技能人才在技能劳动者中占比仍然不足三成(高技能人才总数及其占比，首次出现是2017年4月14日，人社部汤涛副部长在全国职业能力建设工作会议上的讲话)。
(三)高职毕业与高技能人才没有对应关系。现在的政策文献中所说的高技能人才，主要是指取得高级技工、技师、高级技师职业资格的人员。为了说明“技能水平总体不高”，这里取了两个数据：装备制造业和制造业中的农民工。装备制造业作为制造业中的高端部分，高职尚且占比较少。虽然，放在整个产业工人队伍里来看，装备制造业拥有技能型人才的比例，确实要好于上面的情况：高职占14%，中职毕业生占61%，两者相加达到75%(基本可以认定为技能劳动者)，其余的25%为初高中毕业生。但是，这样一支工人队伍，其受教育水平仍然是不高的。早在2006年，德国制造业劳动力中，具有技术学校学位的高技能员工即达到25%，具有硕士和博士学位的高技能员工比例达到16%。数据取自北京大学的研究报告《中国制造业2025与技能短缺治理》(2017年5月)。
(4)制造业中农民工比例数难以统计，原因是查不到近年来制造业大类行业就业人员总数。但是，按照国家统计局公报数据，2016年，我国有农民工2.8亿，从事第二产业的农民工比重为52.9%，由此测算，我国制造业中就业的农民工总数约8540万人，其在制造业就业人员中占比应该在半数以上。
简单结论：我国制造业技能人才供给总量不足，高技能人才占比过低；现有技能劳动者队伍技能水平总体不高，不能满足制造业转型升级——高端化、智能化发展的需要。