全国人大常委会有计划、有组织地选择一些议题进行专题询问，是贯彻落实十一届全国人大三次会议精神的重要举措，是进一步丰富监督形式、加强和改进人大监督工作的一个新尝试。今年3月，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中提出：“根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，今年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”
一、分组会议专题询问2009年中央决算报告
经过认真准备，2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议以分组会议的形式，对2009年中央决算报告进行了专题询问。专题询问采取一问一答的形式。财政部三位副部长、两位部长助理和有关司局负责同志到会听取意见，回答询问。共有45位组成人员提出了60个问题。提问与回答有来有往，会议充满了民主、热烈的气氛，各方都很满意。正如吴邦国委员长在十五次常委会闭会讲话中指出的：“从本次会议开展专题询问的情况看，效果是好的。”
这次专题询问之所以开展顺利、效果良好，主要是在常委会的正确领导下，有关方面共同努力，认真做好以下几方面工作。
第一，精心设计工作方案。常委会办公厅在与国务院办公厅及有关部门充分沟通协调的基础上，提出了具体实施方案。一是确定专题询问议题。抓住人大代表和常委会组成人员普遍关心的问题，经委员长会议决定，6月份的常委会会议就2009年中央决算报告进行专题询问。8月份的常委会会议拟就国家粮食安全工作情况报告进行专题询问，12月份的常委会会议还将就深化医药卫生体制改革工作情况报告进行专题询问。二是确定专题询问的会议形式。6月份的专题询问采取常委会分组会议的方式进行。8月份的专题询问拟采取两个联组会（每3个分组组成一个联组）的方式进行，12月份的专题询问拟采取大联组会议的方式进行。三是做好专题询问的组织和服务工作，包括询问问题、会议主持、问答方式、会议简报等。四是做好宣传报道工作，坚持正面、务实、开放、有序。
第二，全面收集整理材料。常委会组成人员和财经委、预工委提前开展调研，收集相关资料，提出参考问题，及时沟通协调，将各方面关注的一些问题转请国务院有关部门进行必要的准备。
第三，常委会组成人员积极主动、认真履职。结合审议2009年中央决算报告，常委会组成人员就优化转移支付、完善预算管理、防范地方债务风险、推进财税体制改革等问题开展了询问，提出的问题有深度、有针对性。
第四，国务院及有关部门积极配合。国务院对常委会专题询问工作高度重视，国务院办公厅专门发出通知，要求有关部门积极配合，做好应询准备，虚心听取意见，认真回答问题。财政部与会同志态度诚恳，实事求是地回答了常委会组成人员的询问，表示要把这些问题和建议带回去进一步研究，并将落实整改情况及时报告全国人大常委会。
二、联组会议专题询问粮食安全
今年年景不好，频发的大旱大涝致使我国粮食丰收尚存较大变数，加之国外市场的不利因素增多，我国粮食安全受到前所未有的考验。因此，十一届全国人大常委会第16次会议专门听取了国务院关于国家粮食安全工作情况的报告，并于8月27日上午组成两个联组，分别在人民大会堂东大厅和西大厅进行审议和专题询问。受吴邦国委员长的委托，华建敏副委员长和周铁农副委员长分别主持了两个联组会议。在近3个小时的时间内，乌云其木格副委员长和其他21位常委会组成人员分别发表了审议意见，在充分肯定国家粮食安全工作的同时，对粮食生产面临的严峻形势和存在的问题进行了全面、细致的询问，涉及耕地、农民、水资源、科技支撑、财政金融、外部环境等众多事关农业健康、可持续发展的内容。受国务院委托，国家发改委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、中国人民银行、银监会、保监会、国家粮食局等9个部门的主要负责人认真、仔细地回答了委员们提出的问题。这是全国人大常委会历史上首次以联组会形式开展的专题询问。
第一，进一步提高种粮积极性。近年来，国家取消了农业税并向农民发放种粮补贴和农机具补贴，执行最低保护价收购粮食政策，但种粮效益下滑、不赚钱的现象依旧比较普遍。孙文盛委员说，我们面临着种粮不如种树、不如种菜、不如种草，更不如“种”楼房的困境，农民种粮积极性受到了很大影响。尹成杰委员说，我到粮食主产区调研时了解到，粮食生产的效益还在逐年下降，特别是玉米、稻谷、小麦的效益连年下降，一些地方出现粮食副业化、农业兼业化、现代农业建设边缘化的苗头。马福海委员问：“国家将如何进一步强化强农惠农措施，将如何保持强农惠农政策的稳定性和连续性，从而更好地保证国家粮食安全？”这也成为了许多委员共同的心声。
财政部副部长张少春说，我国的农业基础依然薄弱，农民持续增收的压力比较大。“今后要完善农业补贴制度，调动农民的种粮积极性。”要加大对农民的直接补贴力度（包括粮食直补、综合直补、粮种直补、农机具直补等），通过鼓励农民多种粮和粮食市场价格的提高而提高农民收益，通过政府直接补贴，可以降低种粮成本，这也是稳定收益的一个来源。
同时，地方政府抓粮重农的积极性也不容忽视。李乾元委员说：“近年来，中央连续发了不少‘一号文件’。有些地方政府没有把‘一号文件’当成‘一号工程’来抓。”因为仅从经济效益上看，种粮食不能给地方增加多少财政收入，这对粮食主产区影响很大。金硕仁委员也说，粮食大县财政困难的问题十分突出，抵御自然灾害的能力不强，对粮食生产构成严重的制约。
财政部副部长张少春说：“下一步将巩固完善现有强农惠农政策，充分考虑粮食主产区财力弱等实际情况，加大向粮食主产区政策倾斜。”在中央财政总体制度安排上，充分考虑面积、产量、财力等因素，加强对粮食主产区一般性转移支付；继续加大对产粮大县的奖励；支持主产区加大粮油收储体系建设；到明年全部取消粮食主产地区风险基金地方配套资金。
第二，落实好两个“最严格”。为保护耕地，国家颁布了两个“最严格”——最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。杨邦杰委员说，粮食安全必须保护优质的耕地特别是水田，但这些年由于经济的高速发展，改变了我国千百年来的粮食生产格局，传统的“湖广熟天下足”，变成了北粮南运，其根本原因是传统产粮区土地利用格局的变化。全国人大农委主任委员王云龙也疾呼，土地资源的约束增强，我国人均耕地只有1.4亩，世界排名126位。他建议，要落实两个“最严格”制度，“要严格保护基本农田，稳定粮食播种面积，严禁搞耕地跨区域占补平衡，杜绝多占少补和占优补劣”。
杨邦杰委员问，有什么办法做到真正的占补平衡和耕地特别是优质耕地不再减少？国土资源部副部长王世元说，耕地总量减少的主要原因是生态退耕占了退耕的大头，从耕地减少的走向看，应该说大多具有合理性。国土资源部门将严格坚持两个“最严格制度”，采取五项措施应对：加大土地利用规划和年度计划的调控力度，加大节约集约用地的力度，把相关的目标考核、督查检查情况及时向人大报告、向社会公开、接受监督，探索建立保护耕地的激励机制，抓紧修订土地管理法。
针对部分地区的土地统计数据不一致的现象，严以新委员问：“谈粮食安全肯定要谈耕地面积，我们到底有多少耕地？”王世元答道：“我们在1996年第一次全国土地调查的基础上，每年开展土地变更调查。据2009年变更调查结果显示，我们现在耕地面积是18．27亿亩。”国务院从2006年开始部署，决定用三年左右的时间，开展第二次全国土地调查，这次调查采用了高科技的手段，卫星遥感和航空遥感作为支撑，给调查的真实可靠性提供了有力的保障。
第三，加大农业投入。截至去年，我国粮食产量实现了连续六年增产，自2007年起更是突破了1万亿斤大关。但在这骄人成绩的背后存在隐忧：首当其冲的便是科技。我国科技对粮食增产的贡献率在50%左右，而发达国家在70%以上，资源贫瘠的以色列更是达到了90%。吕薇委员特别关心基层的技术推广体系建设并就此提问。农业部副部长危朝安回答：“从2005年开始，在国务院的组织下就专门制定了一个推进农技推广体系改革与建设的意见。”农业部门通过加强领导、制定规划、加大投入、加快建设、加强培训、提高能力等方面来推进此项工作，还要进一步从加强队伍建设、强化经费保障、提升服务能力、完善运行机制等方面。吕薇委员还十分看重水利设施尤其是小型农田水利设施，关心农业部门做了哪些工作？水利部副部长胡四一说：“近年来水利部与有关部门配合，积极探索建立小型农田水利工程建设与运行管理的新机制，把加大政府投入与充分发挥受益农户筹资投劳、参与管理的积极性有机地结合起来。”
第四，高度关注外资。朱永新委员说：“近年来，外资进入我国农业尤其是种子领域的步伐不断加快，已经形成了大军压境之势。”胡彦林委员也很关注这个问题。“我们到底应该如何防范国际资本进入我国农业领域带来的危险？我们是不是已经建立起了一个比较有效的外资进入粮食生产、储存、加工、流通领域的审批和监管的机制？是否具有外资可以进入农业领域的具体规划和明细目录？”对此，国家发改委副主任张晓强和彭森在回答时均提到，外资的进入带来了先进的技术、经营理念和资金，有它的促进作用，但有很大隐患。国家已经将农作物新品种选育和种子开发生产，大豆、油菜籽、食用油籽加工等列入限制类，必须由中方控股，下一步还要根据实际抓紧修订《外商投资产业指导目录2007年修订》。
三、宪法和法律关于询问和质询的规定
（一）询问的法律规定
我国宪法中没有关于询问的内容。有关询问的内容主要见于全国人大组织法、地方组织法、代表法和监督法。
1982年制定的全国人大组织法第17条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关国家机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”
地方组织法第29条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”
1992年颁布的代表法第13条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”
2006年制定的监督法第34条规定：“各级人民代表大会常务委员会审议议案和报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。”
（二）询问的特点
第一，性质和出发点。在我国人大监督体系中，有各种监督形式，比如，听取和审议工作报告或专项工作报告，计划和预算审查监督，执法检查，规范性文件备案审查等。询问是法律赋予人大及其常委会行使监督权，人大代表和人大常委会组成人员依法监督“一府两院”工作的重要方式。询问不具有议案的性质，其目的是了解情况、发现问题，是为了获取信息，便于审议和表决，监督和支持“一府两院”改进工作，是为了加大监督力度、增强监督实效。
第二，提出的法定条件。提出询问则没有法定人数的规定，可以一人提出，也可以联名提出；提出询问则没有要求必须以书面形式提出，询问的问题一般是与正在审议的议案或报告有关的事实不清、原因不明、有所怀疑的问题，既可以是重大问题，也可以是一般问题。询问的程序简便灵活。
第三，处理程序。询问的运作程序则简便、灵活多了，没有规定要经大会主席团或者委员长会议（主任会议）决定询问与否。一般采取随问随答的方式，没有严格的程序规定。代表或常委会组成人员个人即可以提出询问。对回答询问的人也没有严格要求，一般由有关机关派负责人或者负责人员回答询问即可。
第四，法律效力。询问的法律层次较低、效力较小，当情况明了后即告结束，人大代表或常委会组成人员对被询问机关的说明不满意的，有关法律没有规定可以要求再次说明。
总之，从法律上说，专题询问不是一般的解疑释惑，而是通过一种公开、透明的方式，将公权力的运行置于阳光之下，置于社会公众的监控之下。全国人大常委会连续就特定议题专门组织专题询问，无疑是对询问这一监督方式的创新和拓展。列席会议的一位全国人大代表说，通过对政府相关部门进行这种简捷灵活、互动性强的专题询问，能够进一步增强“一府两院”负责人的法律意识、公仆意识和接受人大监督的自觉性。
许多地方人大常委会相继展开了专题询问。有舆论认为，人大对“一府两院”工作进行专题询问，其实正是人民批评和监督权力的过程，只有在监督权拥有顺畅的路径和完善的制度保障下，才能最终实现执政为民、为民谋利的宗旨。依法开展专题询问活动，将成为人大常委会开展监督工作的一种具体方式，将成为中国民主政治的常态，在社会主义民主法治建设过程中发挥更大的作用。
（本文责编：金 人）
