土地资源是一种不可再生的宝贵资源，加快土地利用方式转变、提高国土资源保障水平，是当前我国经济社会转型发展的核心问题，必须摆上位置，转变思路，创新方法。
　　一、经济快速增长，发展方式亟待转变
　　中国改革开放30多年来的一个极大成就，就是城市化快速推进。解放初只有12%的人住在城里。到2009年，城市化率为44.6%，将近一半的人住在城里。中国改革开放30多年来的另一个巨大成就，是基础设施建设。现在我国运营的铁路有86000公里，位居世界第二。公路超过了373万公里，高速公路65000公里。从北京到全国的省会城市包括拉萨，都有高速公路。民航的航线和货运量也位居世界第二。胡锦涛总书记指出，尽管我国经济总量已列世界前茅，但生产力水平总体不高，产业结构不合理，城乡区域发展不平衡，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，工业化、城镇化快速发展同能源、资源和生态环境的矛盾日益突出。所以发展方式亟待转变，再靠大量的资源和能源投入来发展，是不可持续的。
　　转变发展方式是一国或地区现代化和工业化发展中普遍面临的挑战，近300年的世界现代化史，就是一部发展方式的更新史，其总的趋向是不断地从粗放向集约演进。英、美等先行工业化国家自19世纪后期进入现代经济增长阶段后，就更加注重对资源效率的提高而非数量增加的依赖。我国对转变经济发展方式的规律性认识是逐渐深化和完善的。20世纪80年代开始提出要走一条降低消耗、提高质量、提高效率发展经济的新路子，到20世纪90年代中期明确提出经济增长方式从粗放型向集约型转变，中共十七大进一步提出转变经济发展方式是“关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务”。
　　二、应积极发挥国土资源部门在促进经济发展方式转变中的作用
　　当前我国正处于工业化、城镇化中期，人口数量还在不断增加，经济社会发展对国土资源的需求持续上升，土地供需矛盾尖锐。空前严峻的资源压力警示我们，必须统筹好保障发展与保护资源的关系，以土地供应政策和利用方式的转变来促进经济发展方式的转变，推动全面、协调、可持续发展。
　　在现行的土地制度特别是土地供应和利用制度下，土地成为高速工业化、快速城镇化和经济持续快速增长的助推器，但同时也是促成经济粗放式外延型发展的重要体制基础。我国当前的供地制度与行政、财税、金融等管理体制相互作用，显露出不少问题，一是土地粗放利用、外延扩张、耕地面积缩小。政府垄断土地一级市场，城乡建设用地存在闲置浪费和增量扩张现象，耕地面积受两头挤压。二是农民权益受损，城乡矛盾突出，危及社会稳定。农民的土地财产权益未能充分落实和补偿，造成农村与城市土地形成不同的市场和权利体系，加剧城乡分割，助长以地设租、寻租行为。三是经济发展过度依赖土地经营和投融资，加剧投资趋动，加大金融、财政风险。土地及其相关收入成为地方政府财政收入的重要来源，并成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具，形成了土地与地方财税、投资、金融信贷、房地产市场、社会和谐、政府行为等环环相扣、相互制约的格局。四是不利于产业自主创新需求和企业技术升级换代。低价土地和廉价劳动力使得企业即使采用落后的生产技术和工艺流程，也能获得足够的利润空间，减弱了对于企业进行技术创新的激励，影响了新技术的供给。
　　深化土地供应和利用方式改革的基本思路是：以土地市场配置为方向，以农村土地产权制度改革为核心，以加大农地流转为着力点，逐步放开集体建设用地市场，构建城乡统一的土地市场，重点实现三个方面突破：以产业集中区集约用地为重点，创新土地集约节约利用政策机制，推进增量用地为主的粗放用地方式向以存量用地为主的集约用地方式转变；以土地资本化为纽带，加强土地综合整治，通过土地流转、抵押、入股、融资等方式，实现土地经营权的集中，促进土地规模经营，同时增加农民财产性收入，加快农村人口城镇化，扩大内需特别是居民消费需求；提高土地管理参与宏观调控水平，密切跟踪宏观经济运行态势，建立与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的差别化土地调控政策体系，调整土地供应的总量、布局、结构和时序，遏制“两高一资”、产能过剩、低水平重复产业项目，实施促进高新技术产业、先进制造业和现代服务业发展的供地措施，推进制造业服务化和服务业高端化。
　　三、当前我国城镇土地粗放利用的原因
　　从当前我国城镇土地利用情况中可以看到主要有以下一些特征：城镇用地总量急剧扩张，土地城镇化快于人口城镇化，城镇扩展占用耕地问题较严重，城镇建设用地的粗放利用严重。20世纪90年代以来，随着城镇化、工业化快速发展，城镇用地总面积快速扩张，1996—2008年，全国城镇用地总面积逐年增加，由264.89万公顷增加到403.19万公顷，增长幅度达52.21%。其中，建制镇用地增量略少于城市用地增量。1996-2007年，城市建成区面积年均增长5.2％，城市人口增长4.0％，两者相差1.2个百分点，人口城市化明显滞后于土地城市化。同时，城镇用地浪费和粗放利用现象普遍。截至2009年年底，全国约有1万公顷房地产闲置土地。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4，工业用地存在容积率低、占而不用现象。
　　当前城镇土地低效利用与我国发展阶段特征有关，但利益失衡、管理调控政策不到位也是重要原因。造成城镇土地利用粗放的原因包括：一是建设性用地以行政配置主导，导致城镇用地的粗放利用。过度依赖对建设性用地资源的行政配置，制约市场机制发挥基础性作用，妨碍土地资源的集约利用。二是条块分割，缺乏利益协调、规划衔接机制，土地产业政策失效。缺乏国土规划，不能发挥空间上位规划的宏观协调功能，土地利用规划、城市规划等空间规划相互影响，土地利用规划难以约束城镇外延扩张。三是现行土地税费政策导致个人或企业的土地保有成本较低，缺乏节约集约利用动力，甚至产生土地投机行为。
　　四、提高城镇土地利用水平的措施
　　提高我国城镇土地利用水平应当采取以下管理措施：一是改革土地产权制度，从根本上解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题。克服因土地产权关系界定不清晰、未来收益权不确定而难以形成长期性投入激励机制、土地经营中短期行为盛行的问题。改革的方向是稳定农村集体土地所有制，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承，使土地流转的过程成为土地集约化过程。二是建立科学的空间规划体系，加快编制全国和区域国土规划，加强土地规划、城市规划、区域空间规划等的协调衔接。强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市区域和农村区域的边界划分，落实以规划和用途管制的现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。三是建立以促进集约利用土地为核心的行政管理体制，建立土地节约集约利用监管考核机制。加强土地节约集约利用技术保障，加强土地节约集约利用工程建设与模式推广。四是推进土地财税制度改革，完善土地出让金等土地财税管理，抑制土地囤积、土地闲置，提高土地使用效率。
　　应当采取措施强化占补平衡制度的严格执行。受现行的土地、行政、财税等体制影响，中央政府和地方政府在发展目标和重点上并不一致，中央政府重视经济发展、社会进步、耕地保护及粮食安全等目标的综合平衡，而地方政府更重视经济高速增长。主要问题在于当前实施耕地保护、占补平衡比较利益低下，地方政府特别是耕地面积大的省区和农民都缺乏保护耕地的内在动力和利益机制，又面临建设用地外延扩张的压力，一些地方政府采取应付、变通方法对待耕地占补平衡。解决这一问题，从长远来看，需要真正实施发展方式转变，形成推进科学发展的体制和机制。包括加快行政管理体制改革，改进政绩考核办法，完善绩效考核体系，改革和完善财税体制等。在近期，重点是综合运用经济、行政、法律等手段，是按照中共十七届三中全会的要求，建立基本农田和耕地保护的地区补偿机制，完善耕地保护机制。当务之急是创设国家粮食安全和耕地保护补偿机制，平衡地区之间和耕作者与非农业者的利益。可以根据我国区域产业布局，实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩，实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域财政转移支付等补偿的双重机制，建立区域之间的耕地补偿机制，使粮食安全和耕地保护做到目的明确、责任清楚、补偿公平、行之有效。
　　五、因势利导实施土地调控，引领科学发展
　　构建土地管理新格局，需要有与之相匹配的土地行政管理能力。而能力建设的强化，必将成为打造土地管理新格局的强大驱动力。土地调控是经济社会发展的重要调控手段，积极的土地调控，通过土地资源时空配置、结构优化、规模控制、功能提升，将有效地引导发展方式转变，从而推进形成技术含量高、创新能力强、资源占用少、污染排放低、用地集约化的低碳发展方式。
　　1. 从用地结构、规模、方式等方面全面增强低碳经济能力。目前较为主流的观点，是将低碳经济理解为最大限度减少煤炭和石油等高碳能源消耗的经济。这种观点对经济全过程的资源占用与污染控制、产业发展方式、废弃物资源化等方面难以体现。笔者认为，低碳经济涉及经济社会活动的方方面面，应该有更为广泛的内涵，即低碳经济是以实现碳减排为目标的经济活动过程及规律。
　　低碳经济涉及经济发展的各个阶段：在经济发展决策阶段，将低碳排放纳入决策体系，统筹考虑生产力布局、城市发展战略、产业发展方式及类型、基础设施合理性等对低碳经济发展的影响，避免低水平重复建设、恶性竞争所带来的资源过度占用、环境污染排放以及相应的高碳排放问题，从而从源头上引导、实现碳减排。
　　低碳经济发展要求我们必须从土地利用结构、规模、方式、布局等方面全面增强碳汇能力，减少或抑制碳源量的过快增长。从低碳化的用地结构来看，需要控制建设用地过快增加以及农用地、林地、湿地过快减少的趋势。从低碳化的建设用地规模来看，需要规模适度，避免低水平重复建设、恶性竞争的经济发展状况。从低碳化的用地方式来看，需要通过促进土地节约集约利用，提高单位土地面积的各类要素投入效率，减少乃至避免资源浪费、污染排放。从低碳化的用地布局来看，需要形成紧凑、有序、高效的城市用地布局，产业关联度高、资源循环利用、废弃物排放最小化的生态工业园区用地布局，以及产业梯度结构合理、市场竞争有序、生态环境友好的战略空间用地布局。
　　2. 加强土地利用与管理对低碳经济发展的引导和调控功能。为服务经济发展方式转变，进而推进低碳经济，土地利用与管理事业发展需要更加注重以下几方面工作：
  增强土地利用与管理战略对经济社会发展战略的引导性。尤其是通过土地规划、土地政策、土地制度等创新，进一步优化生产力布局，全面提升城市功能，完善公共服务空间体系，形成与陆地生态系统特征协调的经济社会发展战略布局，以有效地控制人为源排放量。
　　增强土地利用与管理方式对产业结构调整升级的引导性。如通过积极的土地供应政策，引导自主创新能力强、产业关联度高、效益明显、发展持续的战略性新兴产业发展。引导、控制城市规模过度扩张，注重通过科学、合理的旧城改造，促进经济发达地区的再城市化，挖掘、显化现有城市土地的再利用潜力。
  增强土地利用与管理制度协调人与自然关系的能力。平衡自然生态系统、半人工生态系统和人工生态系统的相互关系。着重结合应对全球气候变化的国家策略、节能减排、碳减排以及生态环境建设要求，严格控制不可逆人工生态系统（建设用地）的规模与扩张时序。合理确定半人工生态系统（农地）规模，在土地开发、整治过程中注重加强半人工生态系统的修复，优化农田景观功能，增强应对农业面源污染问题的能力。同时，全面规划、保护自然生态系统，加强自然生态系统服务能力建设。
  增强土地利用与管理政策对各类各业用地的调控职能。进一步发挥国土资源科技创新应对全球气候变化的能力，研制专门化的土地利用碳排放清单，或依据相关碳减排放要求完善土地利用规划审核制度，形成低碳排放的土地利用规划体系；将碳减排纳入用地供应审核内容，引导低碳化产业快速发展；继续发挥土地价格、土地税收、土地市场等的调控作用，形成服务低碳经济发展的土地调控体系。
　　3. 凡事“预则立，不预则废”。中共十七届五中全会和“十二五”规划明确提出了资源节约优先的战略，并把科学发展作为主题、把转变经济发展方式作为主线。科学发展要求实现经济社会全面协调可持续发展；转变经济发展方式要求建设资源节约型环境友好型社会。
　　18亿亩耕地红线的提出，是我国应对粮食生产不确定性而作出的基本战略决策。我国耕地资源生产能力的巨大差异性、空间的互补性、差异性以及全球气候变化不确定影响，决定着我们不仅要保护好、建设好18亿亩耕地的数量，更要保护好、建设好18亿亩耕地的质量。耕地红线不仅是关乎国家粮食安全的资源保障问题，更是关乎国家兴衰的政治问题；国家保护耕地既有数量上的保护，又通过设定15.6亿亩基本农田，对优质耕地进行保护和建设，强调耕地的质量保护。
　　发展是民生之基，土地是民生之本。没有发展就没有民生，而经济社会发展的一切活动都以土地为载体。由于我国自然条件差异巨大，耕地的粮食生产保障能力差异巨大。国土资源部完成的《全国农用地分等成果》表明，我国农用地平均等别为9.80等，低于这一等别的10～15等地占全国农用地评定面积的57%以上，生产能力大于15000千克/公顷的耕地仅占6.09%，农用地等别总体偏低。因此，一定数量的耕地资源是粮食安全的最为直接的保障。转变发展方式实指从追求发展的速度和数量转向更为注重发展的质量和效益，让广大人民群众分享发展成果是其应有之意，也是检验标准之一。土地资源关乎人民群众最根本、最直接的利益，“惠民生”是土地管理的出发点和落脚点。
　 
　　　　　 （本文责编：闻 静）
      作者：包卫兵