一、中国公民和外国人出入境管理两法合一
　　我国现行的出境入境管理制度，是在区分中国公民、外国人的基础上分别进行立法的。
　　对我国公民出入境的管理，经政务院批准，公安部于1951年8月公布《华侨出入国境暂行办法》和《往来香港、澳门旅客管理规定》。除这两个单行的行政管理办法和一些内部规定外，在之后30多年时间里没有制订一部比较完整的法规。随着我国实行对外开放政策，无论因公务还是因私事出境，都出现了许多新情况和新问题，迫切需要制订中国公民出入境管理法。在这种情况下，1985年11月22日六届全国人大常委会第13次会议通过《公民出境入境管理法》。该法包括：总则、出境、入境、管理机关、处罚、附则，自1986年2月1日起施行。
　　1951年，政务院公布《外国侨民出入及居留暂行规则》。根据该《暂行规则》，经政务院批准，公安部于1954年公布《外国侨民居留登记及居留证签发暂行办法》、《外国侨民旅行暂行办法》和《外国侨民出境暂行办法》。1962年对这4个法规作了修订，并经全国人大常委会批准，国务院于1964年公布了《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》。我国实行对外开放政策后，情况发生很大变化，对外国人的管理出现许多新情况新问题，《管理条例》已经不适应需要。1985年11月22日六届全国人大常委会第13次会议通过《外国人入出境管理法》。该法包括：总则、入境、居留、旅行、出境、管理机关、处罚、附则，自1986年2月1日起施行。
　　1986年，国务院分别制定了上述两部法律的实施细则。这些法律、法规的实施，对于维护国家主权、安全和社会秩序，适应新的形势，扩大内外交流，服务改革开放，促进四化建设，都发挥了重要作用。
　　随着我国经济社会快速发展和对外开放不断扩大，国际交往日益频繁，中国公民出境和外国人入境数量急剧增多，出入境管理工作出现了一些新情况和新问题，主要有：（1）大量外国人来华旅游、访问、从事商务活动，在给我国经济社会发展带来机遇的同时，也对国家安全和社会管理提出了更高的要求；（2）现行法律规定的签证制度、居留管理制度不够完善，管理存在漏洞；（3）近年来外国人“非法入境、非法居留、非法就业”问题突出。因此，有必要对现行的中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法予以整合，制定一部统一的出境入境管理法。
　　2012年6月30日，十一届全国人大常委会第二十七次会议表决通过了《出境入境管理法》。该法共8章93条，包括：总则、中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人停留居留、交通运输工具出境入境边防检查、调查和遣返、法律责任、附则，自2013年7月1日起施行。《外国人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》同时废止。
　　二、关于立法目的与调整范围
  （一）服务改革开放大局
　　出境入境管理事关我国国家安全、经济社会发展和改革开放大局。《出境入境管理法》既注意维护国家的主权、安全和社会秩序，又注意促进对外交往和对外开放。同时，既注意发挥出境入境管理在保障国家安全中的职能作用，又注意服务对外开放，为经济社会发展提供支持；既注意加强出入境管理，也注意防止给正常的对外交往带来不便。
　　（二）强调管理服务并重
　　《出境入境管理法》既要维护国家安全、主权和社会秩序，又要服务经济社会发展。因此，该法在制度设计上突出管理与服务并重，就是说，出入境管理工作应当加强服务意识，做到管理与服务并重。既严格规范出入境管理的各项制度，也突出加强服务意识，为中国公民和外国人合法的出入境活动，以及外国人在中国合法的停留居留活动提供便利。《出境入境管理法》明确规定，履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序。同时，在具体制度的规定上，也体现了这一原则，如规定符合国家规定的专门人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，经批准可以办理外国人居留证件等。
  （三）保护中国公民和外国人的合法权益
　　2012年5月初，一名醉酒英国籍男子在北京街头意图强奸中国女子，在网络上曝光后，引来各方关注。没过两天，又出了桩老外在火车上调戏、辱骂中国女乘客的事。尽管这只是个案，但也说明对在中国的外国人一方面要保护其合法权益，另一方面必须依法进行管理。
　　《出境入境管理法》规定，国家保护中国公民出境入境合法权益。同时也明确规定，在中国境内的外国人的合法权益受法律保护。但是，要求在中国境内的外国人应当遵守中国法律，不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序。
　　（四）关于本法的调整范围
　　我国现行的出境入境管理制度，是在区分中国公民、外国人的基础上人为地分成两大部分。同时，2006年全国人大常委会审议通过的《护照法》，将《公民出境入境管理法》中有关护照申领的内容纳入该法。这次制定《出境入境管理法》，把《公民出境入境管理法》中除护照申领以外的内容与《外国人入出境管理法》加以整合。因此，《出境入境管理法》第二条规定：“中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人在中国境内停留居留的管理，以及交通运输工具出境入境的边防检查，适用本法。”
　　三、中国公民出境入境的管理
　　（一）出境入境证件的管理
　　中国公民出境入境证件主要是护照，中国公民往来港澳台地区使用的是专门的通行证件。本法规定，中国公民出境入境应当依法申请办理护照或其他旅行证件。中国公民前往其他国家或地区，还需要取得前往国签证或其他入境许可证明。但中国政府与其他国家政府签订互免签证协议或公安部、外交部另有规定的除外。中国公民以海员身份出境入境和在国外船舶上从事工作的，应当依法申请办理海员证。中国公民往来内地与香港、澳门特别行政区，中国公民往来大陆与台湾地区，应当依法申请办理通行证件，并遵守本法有关规定。
　　（二）出境入境的管理
　　中国公民出境入境，应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或其他旅行证件等出境入境证件，履行规定的手续，经查验准许，方可出境入境。具备条件的口岸，出入境边防检查机关应当为中国公民出境入境提供专用通道等便利措施。
　　中国公民不准出境的几种情形。这包括：（1）未持有效出境入境证件或拒绝、逃避接受边防检查的；（2）被判处刑罚尚未执行完毕或属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；（3）有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的；（4）因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或地区遣返，未满不准出境规定年限的；（5）可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的；（6）法律、行政法规规定不准出境的其他情形。
　　定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方政府侨务部门提出申请。定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。
　　四、外国人入境出境的管理
　　（一）外国人入境的签证
　　外国人入境，应当向驻外签证机关申请办理签证。（1）签证分为外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证。（2）签证的登记项目包括：签证种类，持有人姓名、性别、出生日期、入境次数、入境有效期、停留期限，签发日期、地点，护照或其他国际旅行证件号码等。（3）外国人申请办理签证，应当向驻外签证机关提交本人的护照或其他国际旅行证件，以及申请事由的相关材料，按照驻外签证机关的要求办理相关手续、接受面谈。
　　（二）规范邀请行为
　　外国人申请办理签证需要提供中国境内的单位或个人出具的邀请函件的，申请人应当按照驻外签证机关的要求提供。出具邀请函件的单位或个人应当对邀请内容的真实性负责。
　　（三）完善口岸签证
　　出于人道原因需要紧急入境，应邀入境从事紧急商务、工程抢修或者具有其他紧急入境需要并持有有关主管部门同意在口岸申办签证的证明材料的外国人，可以在国务院批准办理口岸签证业务的口岸，向公安部委托的口岸签证机关申请办理口岸签证。外国人向口岸签证机关申请办理签证，应当依法提交相关材料，按照口岸签证机关的要求办理相关手续，并从申请签证的口岸入境。口岸签证机关签发的签证一次入境有效，签证注明的停留期限不得超过三十日。
　　（四）明确不予签发签证的情形
　　这包括：（1）被处驱逐出境或被决定遣送出境，未满不准入境规定年限的。（2）患有严重精神障碍、传染性肺结核病或有可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病的。（3）可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序或者从事其他违法犯罪活动的。（4）在申请签证过程中弄虚作假或者不能保障在中国境内期间所需费用的。（5）不能提交签证机关要求提交的相关材料的。（6）签证机关认为不宜签发签证的其他情形。
　　（五）明确不准入境的情形
　　这包括：（1）未持有效出境入境证件或拒绝、逃避接受边防检查的。（2）具有本法规定不予签证情形的；（3）入境后可能从事与签证种类不符的活动的；（4）法律、行政法规规定不准入境的其他情形。
　　（六）明确不准出境的情形
　　这包括：（1）被判处刑罚尚未执行完毕或属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的，但是按照中国与外国签订的有关协议，移管被判刑人的除外。（2）有未了结的民事案件，法院决定不准出境的。（3）拖欠劳动者的劳动报酬，经国务院有关部门或省（区、市）政府决定不准出境的。（4）法律、行政法规规定不准出境的其他情形。
　　五、加大对“三非”外国人处罚力度
　　（一）“三非”问题日益突出
　　2012年5月14日，北京警方宣布，将从5月15日至8月底开展“百日专项行动”，集中清查非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外国人员。吉林延边等地警方也开展了类似专项行动。
　　改革开放以来，来华的外国人逐年增多。据公安部提供的数字，1980年外国人入境仅74万人次，2011年已增至2711万人次。近10年来，外国人入境人数以年均10%左右的速度递增。公安部副部长杨焕宁在接受采访时说：“随着我国经济社会的快速发展，来华外国人持续较快增加，入境目的和身份日益多样，在华活动广泛复杂，流动性强。”
　　随着外国人的增多，其中“三非”外国人也越来越多。调查表明，非法居留的占80%左右，非法入境人员主要来自邻国，非法就业的领域主要集中在外语教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等，大多以留学、访问为由入境后非法就业。而且，“三非”人员中有的甚至专门来华从事违法犯罪活动。就是说，“三非”问题日益突出，不仅对边境管理、社会治安带来挑战，也对我国人口就业和资源分配带来负面影响。尤其值得重视的是，这埋下了许多刑事犯罪隐患，给我国社会管理带来严峻挑战。
　　“三非”问题是一个国际性问题，要加以解决，难点多，难度大。主要表现在：（1）公安机关对非法入境、非法居留的外国人没有专门羁押、审查遣返场所，各地拘留所普遍存在羁押场所和外语干部不足等问题。（2）部分毗邻国家的妇女非法入境后，与中国公民非婚生育子女，被依法遣返后再次入境的情况比较突出。有的长期在华滞留，成为历史遗留问题。（3）一些国家驻华使领馆核实人员身份时间长、效率低，在等待过程中，我国的管理成本加大，事态发展不好把控。（4）外国人服务管理涉及领域广泛，职能分属不同部门，在政策衔接、信息共享、协作配合等方面需要加强统筹协调。一些部门尚未建立外国人管理服务信息系统，已建立的尚未充分实现信息共享。此外，法律法规滞后也是一大困难。
　　（二）从源头上解决“三非”问题
　　为从源头上解决外国人非法入境、非法居留、非法就业问题，《出境入境管理法》进一步规范了外国人入境出境，特别是对外国人留居和就业的管理，作出以下规定：
　　第一，规范外国人停留居留制度。（1）原则上以180天为界线，划分外国人停留和居留，规定外国人办理居留证件应当留存指纹，完善了外国人住宿登记、证件查验等制度，明确外国人未经批准不得进入限制进入的区域，规定外国人不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境。（2）完善了永久居留制度，规定对中国经济社会发展作出突出贡献或符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。（3）公民、法人或其他组织发现外国人有“三非”情形的，应当及时向公安机关报告。
　　第二，规范外国人在华工作管理。外国人在中国境内工作，应按照规定取得工作许可和工作类居留证件，并明确对非法就业的界定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作、超出工作许可限定范围在中国境内工作、外国留学生违反规定超出规定的岗位范围或时限在中国境内工作的，属于非法就业。
　　第三，规定了调查、遣返“三非”人员的措施和法律责任。对有“三非”嫌疑的外国人，县级以上地方政府公安机关或出入境边防检查机关可以依法当场盘问、继续盘问、拘留审查等；对有“三非”情形的外国人，可以依法给予罚款或拘留的处罚，并可以处限期出境；对在规定的期限内没有离境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起1至5年内不准入境。
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      作者：刘海涛