当前，全国上下正在深入学习中共十九届五中全会精神，结合工作实际，认真履行职责，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程，凝心聚力、奋发有为。民进中央把2020 年确定为履职能力建设主题年，从加强制度建设的角度来提升履职能力，这个切入点非常好。

　　制度建设是参政党自身建设的重要方面，也是参政党成熟的重要标志。健全的制度，不仅对参政党加强自身建设，而且对参政党更好履行职能，都发挥着重要的保障作用。工作在参政党机关的第一线，更要对制度建设有全面、深刻的认识。

　　中共中央总书记习近平多次强调，依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政，各级政府要坚持依法行政。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央坚持全面依法治国与依规治党的有机统一，着眼坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，全方位推进新时代党内制度建设，在党内法规制度的坚持和巩固、完善和发展、遵守和执行上，取得了新的进展和成效。目前。已形成了覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。中共中央办公厅设立法规局，聚集了一批专家、学者和务实的工作者，加强党内法规学科建设（中共中央办公厅法规局组织编写《党内法规学》，由高等教育出版社2020年出版），这在世界各国尚属首创。党内法规制度建设为参政党提供了积极的借鉴和学习机会，也提供了深刻的启示。

　　（一）从国家治理的角度来看，民进加强制度建设是适应国家治理现代化的客观要求。法治是中国共产党治国理政的基本方式。中共十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为治国的基本方略。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央，对全面依法治国作出了重要部署。中共十八届四中全会专门作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中共十九届四中全会将“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”作为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。建设法治中国，各项工作都要围绕这个总目标部署、开展。中国共产党的党内法规体系也是中国特色社会主义法治体系的组成部分。民进作为中国特色社会主义参政党，是国家治理体系的重要方面，自觉地把规章制度建设纳入中国特色社会主义法治体系建设中去统筹、去完善，既是对中国法治建设经验的深刻总结，也是对国家治理体系的丰富发展。

　　（二）从政党制度的角度来看，民进加强制度建设是实现执政党建设与参政党建设相互促进的必然要求。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央提出“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”。中共十九大把“全面从严治党”写入党章，上升到党的根本大法层面，并纳入习近平新时代中国特色社会主义思想，上升到党的指导思想层面。中共十九大报告指出，要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话时强调“全面从严治党，必须坚定不移推进依规治党，建设完善的党内法规体系”。将加强党内法规建设的重要性提到前所未有的战略高度，体现了执政党在治党理念、治党思维、治党方式上的完善和深化。同时，习近平总书记十分重视体系建设，中国共产党坚持党规必成体系、立规必重质量，坚持有规必依、执规必严、违规必究，也取得了卓越的实践成效。作为与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党，民进主动适应中国特色社会主义参政党建设在理论和实践上的发展，切实加强自身的规章制度建设，既是时代的要求，也是实现执政党建设与参政党建设相互促进的具体要求。

　　（三）从民进事业的角度来看，民进加强制度建设是不断推动自身建设和履行职能取得新发展的重要保障。参政党建设是一个内涵丰富的完整体系。思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设和制度建设五个方面紧密联系，互相促进，是一个有机整体。制度建设贯穿于其中，而且具有全局性、稳定性、长期性和强制性，只有把制度建设搞好了，其他方面的建设才有坚实的载体和可靠的保障，参政党才能从根本上成熟起来。但在实际中，相较于执政党，参政党的规章制度建设还有较大差距，特别是在体系化上，可以说，目前还没有形成体系。随着我国进入新发展阶段，“十四五”规划的实施，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，参政党建设面临着新任务、新要求，因此，加强自身规章制度建设，是民进体系建设的重要内容，对全面加强自身建设进而提高工作质量和水平、切实履行参政党职能，显得更为必要、更为迫切。

　　为了推动多党合作事业的发展，中共中央制定了关于加强中国特色社会主义参政党建设的有关意见，将“制度健全”作为参政党建设的目标之一。为了贯彻习近平总书记关于中国特色社会主义参政党建设的一系列重要论述和中共中央相关文件精神，民进中央制定了《民进中央关于全面加强民进自身建设的意见》，明确提出民进制度建设的目标，是将制度建设贯穿于自身建设和履行职能全过程，建立更加健全的适合民进特点、系统规范、运行有效的制度体系，主要任务则包括科学制定制度、严格执行制度。在落实的过程中，要着重把握好以下几个原则：

　　（一）要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。要认真贯彻和践行习近平法治思想，2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位，这是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是我国社会主义法治建设进程中具有重大现实意义和深远历史意义的大事，为法治中国建设指明了前进方向，应该深入学习领会，将其精髓要义贯彻落实到民进制度建设的过程中。要认真贯彻习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，特别是关于中国特色社会主义参政党的论述，关于多党合作和民主党派工作的系列重要讲话精神，使民进的制度建设更好服务于参政党建设和履行职责的实践需要，服务于民进工作需要。

　　（二）要认真贯彻落实民进会章的基本要求。会章是民进的总章程，是民进的根本大法，也是制定所有民进规章的基础和依据。民进制度建设必须牢牢坚持和维护会章所规定的民进的性质、纲领和任务，同时，结合世情、国情、会情的变化，在不违背会章规定的前提下，规章制度在相应方面还可以有所发展。

　　（三）要以维护和遵守“法的基本特性”为要求。这种基本特性主要体现在五个方面（或说“五性”要求）：制度的权威性、统一性、系统性、规范性和有效性，这既是方向性的要求，也是实际操作中必须遵守的重要方面。所谓权威性，一方面是指制度本身的权威性，要“有法必依”；另一方面是指体系的权威性，上位规章对下位规章具有约束作用。所谓统一性，是指规章的名称、概念、功能、体例、层级上要有统一设定。所谓系统性，是指要以贯彻会章要求为出发点，建立一套以会章为基础，以条例为梁柱，以配套规章制度为砖瓦的内容全面、成系统的规章制度。所谓规范性，是指要对规章制度的编制方法、责任主体和管理程序作出规范要求。所谓有效性，是指针对民进组织、班子、机构和会员的行为，设定行为规范的情节和评判标准，要尽可能作出约束性的规定，即使是倡导性的规定也要明确是非界限。

　　（四）要以协同推进为主要方式。要科学规划，遵循规章制度建设规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系。要注重构建体系，加强顶层设计，着眼于构建系统完备的制度体系，立体式、全方位推进制度制定工作。要切实突出重点，把阶段性任务与战略性目标结合起来，按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟需制定的项目，集中力量推进，努力在主要方面和关键环节上取得突破。要实现与时俱进。自身建设永远在路上，规章制度建设也是一样。要在不断总结吸取历史经验的基础上，研究新情况、解决新问题、总结新经验，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为制度，及时修改同实践要求不相适应的制度，使民进的制度建设始终随着实践发展、时代进步不断向前推进。

　　民进中央本届领导班子自上任以来，高度重视制度建设，从全会重点工作的高度，加快民进规章制度体系建设步伐，从开展前瞻性思考和系统研究，到进行全面部署再到具体实施，都进行了科学系统的谋划。计划本届内初步搭建起民进规章制度体系的“四梁八柱”，着力构建包含会章，条例，规定、规则、办法、细则不同位阶的规章制度于一体的制度体系。截至目前，民进中央已正式发布了《中国民主促进会规章制度制定条例》《中国民主促进会宣传思想工作条例》《中国民主促进会社会服务工作条例》《中国民主促进会机关工作条例》《中国民主促进会会员工作条例》《中国民主促进会发展会员工作条例》《中国民主促进会会务公开条例》《中国民主促进会会史工作条例》《中国民主促进会中央和地方委员会工作条例》9 项条例，关于全面加强民进自身建设的意见、关于加强宣传思想工作的意见、关于加强基层组织建设的意见等多项规范性文件，以及百余项配套规定，并通过一系列措施推进制度的贯彻落实。结合民进中央在制度建设方面的实践与探索，目前，要切实做好以下几项具体工作：

　　（一）要摸清家底。这对找准问题、有针对性地开展工作至关重要，同时也为逐步解决不一致、不协调、不适应的问题，科学制定规划提供了基础。目前，民进中央基本理清了现行33 项规章及中央机关92项规章制度，以及29 个省级组织499 项规章和省级机关641 项规章制度的基本情况。梳理工作中发现：体系不够健全（面向全会的规章制度，只有一本会章），基础主干规章有缺失，配套规章也不够齐全，无法形成各位阶、各领域、各层级规章制度紧密衔接，榫卯契合的制度合力；不同程度地存在老化、重复甚至冲突现象，不能满足实践需求，特别是在名称、概念、功能、体例、层级、编制程序等方面，也没有统一规范的设定，规章制度建设的科学性需要提高。民进地方组织在开展制度建设工作时，也要注意摸清自己的家底，对现有的制度进行系统梳理，对照上位规章的最新要求，尽快完成清理和制定、修订工作。

　　（二）要明确规则。制定规章制度本身要有制度依据和保障，国家有立法法，中共有党内法规制定条例。2018 年12 月，民进中央发布了《中国民主促进会规章制度制定条例》，为民进规章制度的制定工作设定了规则，对规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估各个环节都作出了明确要求，在规章制度制定过程中，一定要严格按照制定条例的规范要求进行。比如，名称要用规范的“规则、规定、办法、细则”来命名，形式要以条款形式表述，还要具备名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、施行日期等要素。在此还要着重强调一下备案审查工作，请民进省级组织一定要按照《中国民主促进会规章制度和规范性文件备案审查规定》的时限、内容、程序要求，认真、及时、规范地做好备案审查工作，严格本省级组织审批程序的规章，在发布前要报送民进中央进行备案审查，备案审查通过后方可发布。同时民进各省级组织还应逐步建立本省的备案审查制度。

　　（三）要加强规划。为规章制度建设工作制定时间表和路线图至关重要。民进中央以依据会章和实际需要为出发点，以构建框架体系、建立工作机制以及提升执行意识和能力为主要任务，以整体谋划、重点推进、问题导向、急用先立、立改废释并举为基本要求，制定了《民进中央规章制度建设五年规划（2018—2022 年）》。依据规划要求，每年初，民进中央办公厅牵头协调各部门，制定当年年度工作计划，对条例及配套细则制定、推动制度落实、指导全会加强制度建设等方面作出要求，有序开展制度建设工作。民进省级组织可以参照民进中央，制定各自的规划计划，并统筹安排各自监委会和机关的规章制度建设任务。

　　（四）要科学制定。在民进制度体系中，会章是基础，条例是梁柱，规定、办法、规则、细则是砖瓦。首先要立柱架梁。这是民进中央的职责。条例是对会章中重要内容的贯彻作出基本规定，确保全会对会章中重要规定的统一执行。民进中央制定条例的步骤是：第一，依据五年规划和年度计划，出台细化工作方案，成立起草组。第二，学习党和国家有关法律法规、文件精神，以及研究会章、全会现行相关的规章，梳理总结实际工作经验和问题，拟定条例草案。第三，在民进中央分管领导指导下深入研讨、着手起草。第四，赴民进地方组织和会外有关部门调研，听取对条例草案的意见建议，修改完善。第五，召开专家学者座谈会，书面征求常委，专委会主任、副主任，民进省级组织以及中央统战部的意见建议。第六，主席办公会、主席会、中常会、中全会审议批准。之后要添砖加瓦。这既是民进中央的职责，也是民进地方组织的职责任务。规则或规定、办法、细则是对条例中的内容作出具体规定，确保全会对条例的执行，或按照条例要求和工作实际对某一方面工作作出专门规定。每一项条例，都要制定配套的实施办法、细则，才能得到有效落实。民进中央会就一些共性的要求出台规定，比如，针对会员工作条例，制定会费管理办法、会员组织关系管理办法等。民进省级组织可以根据条例，结合本地实际，制定本级组织相关规则、规定、办法和细则等。

　　（五）要建立机制。针对规划、制定、备案、清理、解释、评估各个环节，逐步建立相应的工作机制。规划环节，每年初民进中央办公厅根据五年规划，综合协调各部门，制定年度计划并组织实施。制定环节，各部门成立起草组，制定起草方案，设定工作规范。备案审查环节，出台备案审查规定，建立自下而上的逐级备案审查体系，制定具体的内部工作流程，从而形成健全的备案审查工作机制。清理环节，实行集中清理、专项清理和即时清理相结合的机制（集中清理，即开展全面清理工作，对摸清底数，科学规划、“瘦身”和“健身”提供基础，可以一揽子解决不一致、不协调、不适应的问题，在体系建设基本完成后，计划每五年进行一次集中清理；专项清理，即针对某一类、某一领域的法规进行的清理工作，一般主干法规修改后，配套的法规都要进行专项清理；即时清理，即新规取代旧规，新规生效时即刻对旧规作出清理）。民进中央还会陆续出台解释、工作规定等，实现全流程各环节操作有依据、有机制。

　　（六）要贯彻落实。制度的生命力在于执行，民进中央将坚持制定和实施并重，在继续做好立改废释工作的同时，着力加强制度的贯彻落实，加强对民进省级组织的指导、推动和督导工作。落实方面，将强化“知规”这个贯彻落实的前提，加大规章制度公开力度、宣讲解读力度、教育培训力度、宣传普及力度等；强化“执规”这个贯彻落实的重点，实行规章制度执行责任制；强化“督规”这个贯彻落实的关键，强化制度执行检查。指导推动方面，一是继续加强在线和实地宣讲培训，开展多平台广泛宣传；二是加强上下联动，赴一些民进省级组织就学习贯彻民进条例的举措、经验和问题，对制度建设工作的意见建议等开展调研；三是进一步发挥民进省级组织制度建设联络员作用，加强工作交流和业务培训；四是适时召开座谈会、研讨会，交流经验，研讨问题，推动工作。