“十二五”期间是我国全面建成小康社会、全面深化经济社会改革的关键时期。宁夏作为经济、社会发展的薄弱区域，既是全面建成小康社会的难点，又是全面深化经济社会改革的重点。义务教育是社会民生保障的主要领域，是公共服务供给的重要内容，直接关系经济社会发展的人力资源基础质量和社会公众的社会满意度和幸福度。随着国家对义务教育投入的持续增加和重视程度的逐步增强，义务教育的发展质量得到显著改善，特别是硬件设施条件的改善尤为突出。可是，师资质量尤其是城乡义务教育师资的均等化供给尚未实现，也成为加快宁夏义务教育发展、实现有质量教育公平的主要制约因素。为弄清宁夏城乡义务教育师资均衡的现状及其改进策略，我们利用自行开发的调研工具，对宁夏南部山区、北部川区的3县2区共计46所中小学校进行了大样本的问卷调查和实地走访，共计发放问卷1400余份，并对取得的数据进行了统计分析，就影响城乡义务教育师资均衡发展的关键因素进行了探讨，以期能够对西部民族地区城乡义务教育师资的均衡发展产生一定的借鉴意义。

　　一、宁夏城乡义务教育师资均衡问题

　　（一）从数量看，教师数量的结构性短缺问题突出，“整体”满编与“局部”缺编现象共同存在，农村教师数量的结构性短缺问题强于城市

　　根据城乡义务教育师资配置的现行标准，利用《宁夏教育统计手册2013年度》公布的数据进行测算，宁夏义务教育师资数量总体上不存在缺编现象。特岗教师的大量引入，大幅度地中小学布局调整，农村小规模学校、教学点数量的减少，都极大地缓解了宁夏城乡义务教育师资的数量需求压力。可是受到自然条件、交通因素的影响，宁夏农村地区尤其是宁夏南部山区居民居住较为分散，造成农村小规模学校、教学点仍然大量存在，导致教师需求的数量远远大于按照编制标准所配备的实际数量。甚至，有的学校仅10名学生就需要配备1名教师。宁夏南部山区某县教育局公布的数据显示，仅该县就有90余所100人以下的学校。小规模学校的大量存在造成教师数量需求压力的增大。我们的调查结果显示，在接受调查的农村中小学校长中，64.7%的校长认为所在学校存在教师缺编问题。可是，只有47%的校长认为可以及时补充新教师，53%的校长认为很难或者基本不可能及时补充新教师。

　　另外，随着宁夏学前教育的快速发展，学前教育教师的数量需求迅速增大。由于现有的基础教育教师编制中并没有设置学前教育教师岗位，因此学前教育只能挤占义务教育的教师编制，弱化了城乡义务教育师资均衡发展的政策实效性。再者，义务教育阶段寄宿制学校的建设和营养改善计划的实施，造成宿管人员、饮食管理人员、校医、安保等人员的大量短缺。因为原有的教师编制中并没有考虑到上述工作岗位，所以为了保障学校的正常运转，不得不由专任教师承担，既增加了教师的工作压力，又影响了教育教学质量。我们的调查发现，在接受调查的农村教师中，有94%的教师感到工作压力很大或者存在工作压力，47.8%的教师认为工作压力会影响到对教师职业的认同性，可能会改变工作地点或者更换工作。由此可见，工作负担的加重也成为影响城乡义务教育师资均衡发展的重要原因。

　　（二）从质量看，宁夏城乡义务教育师资的学历已经基本达标，但是高学历、高职称教师比例的城乡差距显著，农村教师质量的“高位塌陷”现象显著

　　根据《宁夏教育统计手册2013年度》公布的数据和我们实地调查的结果，不论是宁夏初中还是小学，城乡教师的第一学历、职称结构都呈现出“城市高学历、高职称教师比较大，低学历、低职称比例相对较小；农村低学历、低职称教师比例较大，低学历、低职称教师比例相对较小”的特征，农村教师质量的“高位塌陷”矛盾较为突出。长期以来，受到城乡二元发展模式的影响，再加上社会结构变迁导致的教师职业群体社会意识的转变，高职称、高学历教师比例分布形成了“高等学校高于中小学校，城市中小学校高于农村中小学校，发达地区中小学校高于偏远、贫困地区中小学校”的格局。这种社会需求与政策功能相互冲突的负向激励效果，极大地压抑了农村教师的专业发展空间，挫伤了教师的发展积极性，也成为农村学校优秀教师流失的关键诱因。在偏远、贫困地区的农村学校，不但福利待遇、社会生活及专业发展条件低于城市、发达地区，而且专业发展空间也低于城市、发达地区，符合条件的教师数量远远大于资格晋升的指数，面对社会需求与利益主体回报倒挂的现实，众多农村优秀教师选择“进城择校”。我们的调查结果显示，只有33.1%的农村教师对专业发展情况“很满意”或者“比较满意”；60.5%的教师认为，农村教师的专业发展要远远低于城市；81%的农村教师认为在日常教学活动中自己的才能无法得到有效展现。另外，县级政府及其教育行政部门实施的中小学教师“选调”政策，导致乡镇及以下学校优秀教师的大量流失，进一步拉大了城乡之间，尤其是县域内部师资质量水平的差距。乡镇及以下学校成为优质师资的“训练场”和“补给站”，自身的师资质量却得不到持续、有效地改善，导致农村师资弱势的持续累积和城乡师资差距的持续扩大。

　　（三）从结构看，与城市相比，宁夏农村义务教育师资的老龄化问题严重，农村义务教育师资的结构性矛盾突出

　　生活环境和福利待遇的差距、发展机会的不均等不仅增强了宁夏农村教师的“离乡”倾向，还增大了偏远贫困农村地区引入新教师的难度，再加上“单位留人”为主的计划性教师管理机制的弱化，优秀教师的流动呈现出城市取向的“单向”流动特征。我们的调查结果表明，近6年来，45.1%的教师工作地点发生过2次以上的变动；71.1%的教师工作地点变动是由农村到乡镇、县城、城市，城市向农村、县城、乡镇或者县城向乡镇、农村流动的教师比例仅为8.3%。与此同时，39%的教师认为农村教师的收入低于城市教师，83.7%的教师认为收入低于付出。另外，74.9%的教师表示有机会将重新选择职业，58.4%的教师将待遇收入作为重新选择职业的首要因素。农村学校流出的教师通常又是年轻的教学骨干，因此，在内部教师流失、外部教师引进难度增大双重原因的作用下，农村教师老龄化现象、学科教师的结构性短缺问题愈发凸显。除了音、体、美传统小三门的教师数量短缺之外，在宁夏农村地区，特别是南部山区小规模农村学校，英语等主科教师的数量不足，难以满足教育教学运行的需要。再加上，学校布局调整，寄宿制学校的建设和寄宿学生低龄化现象的出现，专业心理教师及教辅人员的需求数量不断增大。

　　二、宁夏城乡义务教育师资均衡问题的归因分析

　　（一）省级层面义务教育教师配置政策的“弱势补偿”功能难以有效实现，特别是在义务教育管理实行“省级统筹”的体制下，省级政府及其相关行政部门的统筹功能空间有待继续拓展

　　2006年，新的《中华人民共和国义务教育法》颁布后，我国义务教育管理体制重心逐步由“以县为主”向“省级统筹”演变。可是，应对新形势、新的教育管理体制，如何才能最大限度地发挥“省级统筹”管理体制的优势和功能，尚缺乏有效可行的政策回应。就宁夏已有的城乡义务教育教师配置政策而言，虽然对省级政府的统筹功能也有所关注，并对偏远地区、弱势学校的发展进行了强调，但是已有的政策对县域范围内的师资均衡问题关注的比较多，对省域范围内的城乡师资均衡问题关注的较少，同时缺乏对行动策略的关注，难以体现省级政府统筹义务教育发展的政策主旨。宁夏党委、政府出台的《宁夏中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》等政策，大都做出了“稳定偏远地区教师队伍、新增教师向农村、城市弱势学校倾斜-----”等规定，可是，缺少对应的行动策略与保障政策的设计，难以有效发挥“省级统筹”管理体制的制度优势。

　　（二）城乡义务教育均衡发展的整体要求与教师个体选择之间的矛盾加剧城乡义务教育师资失衡

　　打破城乡义务教育的二元发展模式，通过城乡义务教育的统筹设计、一体化建设，进而实现城乡义务教育的均衡发展，已经成为各级党委、政府、社会各界的共识，客观上要求城乡义务教育师资的均衡配置，要求农村义务教育师资与城市义务教育师资获得同等质量发展，需要农村义务教育师资队伍中具有相当数量的优秀教师。随着市场经济体制的逐步建立，原有的单位制人事管理模式对教师的约束弱化，双重选择、尊重个体需求成为人事管理的基本原则，教师根据自身的发展意愿进行流动，就成为必然趋势。当已有的物质生活保障、专业发展环境无法满足教师的发展需求时，就会出现教师的择校现象。我们对宁夏3县、2区的调查结果显示，在接受调查的865名农村教师中，有65%的农村教师认为自己的收入在当地属于中等偏下及以下水平，有72%的农村教师认为自己获得的各项福利待遇低于劳动付出，那么，农村教师向福利待遇、专业发展条件更好的城市学校流动就难以避免。在接受调查的农村教师中，有65%的农村教师近6年工作地点发生过变化，其中25%的工作地点是由农村变为城市，正反映了农村教师向城市流动的趋向。

　　（三）地方政府之间事权与财力配置的不对称，弱化了城乡义务教育师资均衡发展的政策实效性

　　为加快城乡义务教育的均衡发展，宁夏自治区党委、政府先后出台了《宁夏回族自治区人民政府办公厅转发自治区教育厅关于义务教育均衡发展行动计划的通知》、《宁夏回族自治区教育强县考核认定标准》等政策。上述政策都对地方各级党委、政府推动义务教育均衡发展的职责进行了明确，并就市县党政主要领导及职能部门的问责措施进行了具体规定。可是，由于宁夏地处西部经济欠发达地区，尤其是南部山区经济发展水平较为落后，大部分县属于国家级贫困县，县级政府难以承担推动义务教育均衡发展所引发的财力负担，历史欠债较多，难以完成省级政府要求的义务教育均衡发展任务。由此带来的后果是，不但义务教育师资均衡发展本身的实效性遭到弱化，而且也造成城乡义务教育师资均衡发展的整体教育发展环境质量难以得到保障，进而导致农村义务教育师资质量的可持续发展面临挑战。

　　（四）教育行政问责制度及其执行机制不健全，影响了城乡义务教育师资均衡发展的推进力度

　　作为深受社会各界高度关注的重要民生领域，义务教育供给已成为政府职能履行的主要服务领域，甚至成为社会对政府履职行为进行评价的重要参考指标。为推动城乡义务教育均衡发展，地方政府还将均衡发展实现程度纳入基层政府考核体系，强化了对基层政府教育履职行为的问责。宁夏在推动县域义务教育均衡发展的过程中，甚至将义务教育均衡发展考核纳入了县级政府考核范围。可是，一方面，由于社会第三方力量的参与不够，参与过程的公开性不够，造成社会监督缺乏实效性；另一方面，由于受到多种利益的相互影响，教育行政问题制度在执行的过程中因受到多方利益主体的牵制而难以有效执行，从而极大影响了教育问责制度的执行力。某种意义上，既影响了义务教育均衡发展的整体推进力度，又延缓了城乡义务教育师资均衡发展的实施进程。

　　三、推动宁夏城乡义务教育师资质量均衡发展的建议

　　（一）发挥“省级政府统筹，县级政府管理为主”的管理体制优势，根据政府间的财力水平和各县（区）义务教育师资发展质量，强化省级政府的统筹功能，实施分层推进、分类对待的城乡义务教育师资均衡推进政策。宁夏省级政府应制定城乡统一的义务教育师资发展目标和底线标准，强化优质师资向弱势地区尤其是偏远、贫困地区倾斜的政策取向，以县级行政区域为单位，确定优先支持对象，制定“省级分层”实施计划。集中优势资源，加快推动师资薄弱地区的师资建设，实行动态监控与干预，以实现城乡义务教育师资均衡政策效应的可持续性。

　　（二）扩大师资的供给数量，增强师资供给质量，完善宁夏城乡义务教育师资的补充机制。严格执行教师资格审核与准入制度，坚持教学能力优先，实行师范生优先的录用政策。优化宁夏师范生培养结构，建立以社会需求为导向的师范生培养和供给制度。宁夏自治区教育厅、师范生培养院校应建立师范生培养计划制定的前期调研与干预制度，根据宁夏义务教育发展的需求，调整师范生培养结构，重点扩大音体美等急需学科教师的培养数量。

　　（三）强化城乡义务教育师资均衡发展政策的教师需求导向，将教师合理利益需求作为政策制定的参照依据。梳理宁夏各级党委、政府针对城乡义务教育师资均衡发展的相关政策，对无法适应新形势的要求、阻碍师资队伍发展的政策进行清理，对高级职称比例城乡“倒挂”等事关教师切身利益且长期未能得到有效落实的政策进行调整，集中力量进行重点落实，切实保障城乡义务教育教师物质生活水平、专业发展机会与环境的均等化。

　　（四）建立教育民生政策的协调实施机制，增强城乡义务教育师资均衡发展的推进实效。对国家、宁夏出台的各项教育民生政策及涉及利益群体众多、实施过程较为复杂的重大教育措施，进行统一规划、协调推进，提高人力资源的利用效率，为城乡义务教育师资的均衡发展创造支持条件。尤其是针对义务教育阶段的寄宿制学校建设、农村学生营养改善计划、免费午餐政策和学前教育三年行动计划等重大教育民生举措，在实施过程中应合理规划实施流程，降低各项举措同步实施所引发的义务教育师资短缺压力。

　　（五）调整宁夏城乡义务教育投入结构，重点增加对教师的经费投入。按照《乡村教师支持计划（2015—2020年）》的要求和宁夏城乡义务教育师资均衡发展的现实需求，持续增加偏远、贫困地区农村教师的福利待遇，优化偏远、贫困地区农村教师的福利待遇结构，切实改善偏远、贫困地区农村教师的生活质量，提高职业吸引力。健全“县域”义务教育阶段优秀教师、校长流动的激励机制，将偏远、贫困地区作为优秀师资流动的重点区域，对于交流的优秀教师在福利待遇、职称晋升、住房保障等方面进行重点倾斜，通过优秀师资的共享带动城乡师资质量的整体提升。

　　（六）健全城乡义务教育师资均衡发展的问责制度及其执行机制。增强城乡义务教育师资均衡发展推进的公开力度，在坚持考核结果公示制度的基础上，重点加强政策实施过程的社会监督。加强社会第三方的介入力度，在城乡义务教育师资均衡政策推进过程中，积极地吸引教育领域的知名专家、专业人士的参加，增强政策推进过程的民主参与程度。保障教师的参与权利，对于事关教师切身利益、影响人数众多的教师政策，应实行听证会议制度，积极地采纳教师的合理利益诉求，并将其作为决策的主要依据。