20世纪六七十年代，毛泽东同志对合作医疗的提倡，成为国家的最高决策。各级政府都把建立合作医疗当作最高指示来贯彻执行，这对合作医疗的发展起了很大的促进作用。20世纪80年代以后随着经济体制的改革，国家对合作医疗采取了放任自流的态度，集体经济组织功能的弱化，使农村合作医疗失去了依托，导致曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在大多数地区迅速崩溃。农村合作医疗在1978年曾被写进《中华人民共和国宪法》，规定“国家逐步发展社会保险，社会福利、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”90年代初曾有一个转机，当时中国政府向世界卫生组织承诺，2000年中国将全面落实农村初级卫生保健工作。为兑现这一承诺，政府力图恢复农村合作医疗制度，使农村的合作医疗有了复苏的希望。1997年《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》提出要积极稳妥地发展和完善合作医疗制度，重建合作医疗的努力达到高潮，但在这一时期的发展过程中先后遭遇到国家出台的有关减轻农村负担的各种政策，农村合作医疗逐渐陷入低谷。2002年，中共中央国务院制定了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，从此新型农村合作医疗试点工作开始了。
但是由于缺少法律要求，使惠及几亿农民的合作医疗制度至今尚未建立。虽然中央的文件对合作医疗有规定，但未上升到具体的法律高度。现在的新型农村合作医疗制度从筹资和管理监督方面明显具有社会保险的性质，所以应该以立法的形式加以确认。应从法律上明确各级政府的职责、农民的权利和义务、以及村集体的责任等，这样才能保证新型农村合作医疗持续、稳定的发展。
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