一、案由
我国的改革开放始于分配领域。1994年实行分税制财政管理体制后，便开始研究建立财政转移支付制度。财政转移支付是国际通用的利益重新分配的重要手段，各国都有非常完备的制度体系，但我国没有照搬别国的法则，而是依据国情有选择地进行借鉴。1995年，我国实行了过渡期转移支付办法，2002年改称为一般性转移支付。基本公式为：某省区客观因素转移支付补助额=（该省区标准支出—该省区财力—该省区收入努力不足额）X客观因素转移支付系数。主要支付形式为：税收返还，2001年占中央对地方转移支付总额的45.1%；原体制补助或上解，2001年占2.3%；专项拨款，2001年占26.4%；过渡期的转移支付，占3.1%；调整工资转移支付、社会保障转移支付；结算补助或上解；其他补助等。
从运行十年的情况来看，由于政府间事权划分不够明晰、政府的预算体系不统一也不完整、中央对地方财政转移支付结构不尽合理、转移支付模式单一、一般性转移支付比重过小等等原因，我国现行财政转移支付制度，实际上是财政“基数包干”和“分税制”下的一种混合体，并不适应建立公共财政制度的基本要求。国家审计署审计长李金华2003年6月25日向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时表示，中央专项转移支付管理中存在三个主要问题。
这三个问题分别是：
1.有些项目重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31．2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目15项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。
2.有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4．08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4450万元中，有2500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56％。财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，有一定的弊端。
3.有些资金的分配与实际情况脱节。2002年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001至2002年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助5．9亿元，全部被省财政用于平衡预算。
另据了解，由于现行 财政转移支付制度有严重缺陷，为政府官员权力寻租提供了条件，导致雁过拔毛现象比比皆是。2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时仅将其中的56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。2003年，国家发改委安排的中央预算内基本建设投资为304.49亿元，内部预留76.13亿元，占年度预算的25%。国防科工委分配的预算资金为162.1亿元，内部预留62.91亿元，占年度预算的38.8%。此外，一些省级财政部门对中央转移支付预算编制实际上也已经脱离了地方人大的监督。据对17个省（市、区）财政审计的结果，2002年省级预算一共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，还有4个省根本没有编报中央补助收入预算。（2）中央财政转移支付的专项资金分配环节上重复设置项目，多头审批，层层截留。财政部提交全国人大代表讨论的2003年中央转移支付8000多亿元资金中，竟然有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。中央财政转移支付经过层层“把关”之后，几乎每一笔专款都会出现10%～30%的损耗。国家审计署对2003年中央级财政预算执行情况的审计结果表明：19项专项转移支付资金中缺乏管理的为111.72亿元，其中11项被人为调整，涉及金额为33.07亿元，调整率达11%；有41个国家政府部门挤占挪用财政专项资金14.2亿元用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴等。
利益的合理再分配是构建和谐社会的基本保障。最近几年，中央财政安排了较大数额的资金用于对地方政府的转移支付，以配合工资政策调整、农村税费制度改革、西部大开发战略实施以及生态环境保护。上述转移支付与过渡期转移支付一起，被称为中国对地方的财力转移支付，国际上通常称为均衡性转移支付。除上述财力转移支付之外，还设立了许多专项拨款，用于对地方的补助，这部分补助支出被称为专项转移支付。这些支付，原则上都是为了平衡不平衡区域的平衡发展。可以预见，财政转移支付这种措施今后还会大量使用。因此，进一步规范和完善中央财政转移支付制度，建立与社会主义市场经济相适应的财政预决算制度和公共财政运行机制，不仅是推动国家财税制度改革的重要内容，而且还是一项相当紧迫的政治任务。
二、建议
1.由全国人大常委会制定《财政转移支付法》，各级人大负责执法监督。由于财政资金是由政府管理的公共资金，而且财政转移支付的拨款额巨大，拨款的种类多样，对象众多，结构复杂，具体操作上必须有章可循、有法可依的。美国的各项拨款都有法律决定并以法律的形式确定下来；日本的各类拨款主要测算依据和具体的补助办法都在《地方预算法》中给予明确规定；德国在国家宪法《基本法》中对财政体制及政府间的转移支付作了较祥细的规定，转移支付的系数要由立法机构讨论确定，转移支付的目的范围等被写进法律；加拿大和澳大利亚等国也都在其有关的法律或法规中对财政转移支付作了相关的规定。我国现行的财政转移支付法律制度，立法层次低，缺乏应有的权威性，不能平衡地区财政收支差异，不能实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化，不能适应社会主义市场经济发展和财政支出制度改革的要求。要提高立法质量，必须提高立法起点。立法的现实可行性一定要与适度超前性相兼顾，立法的本土化一定要与国际化相结合。
《财政转移支付法》必须明确各级政府的支出责任，确定各级政府的收入分配制度。支出责任划分得越清晰、合理，财政转移支付制度的设计就越简便，财政转移支付制度的实施也越容易。各级政府承担的支出责任，必须有相应的财政能力做支撑。如果没有相应的财政能力，支付就会成为财政缺口，需要相应的财政转移支付资金支持，否则府就无力履行其责任。从国际上通常做法来看，中央政府（联邦政府）在收入分配中所占的比例较大，地方政府所占比较相对较小。
2.由全国人大财经委员会设计简单透明、目标明确、标准统一的财政转移支付制度
该制度可以定期的审查和更新，比如每5年一次。
制度一：拨款额的确定必须公式化。目前中央的转移支付没有分配办法，资金由人安排，随意性很大，很不公正。应该选择一些能够反映各地财政地位和收支状况的客观性因素作为分配拨款额的依据。从大多数国家的具体实践看，主要考虑的客观性因素有人口、面积、相对富裕程度（人均收入水平）、成本差异（与各类公共支出相关的物价指数等）。这些客观性因素政府很难控制，以此来设计拨款公式、确定各地的拨款额的方法比较科学合理，也相当公平透明，既减少了各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。在确定拨款的公式中，各国都有成功经验可资借鉴。
制度二：拨款的实施必须程序化。确立财政转移支付拨款决策模式，该模式为政府（包括中央政府和地方政府）、立法机构以及民间人士组成的财政委员会，定期对财政转移支付拨款问题进行磋商决策。构成单位相对稳定，而且具有广泛的代表性，委员会主席可由中央政府官员担任。该委员会的主席和成员定期轮换。每次决策结果都向整个社会公示。
3.加快财政体制改革步伐。财政改革要与财政转移支付立法进程相适应，妥善解决立法的稳定性和改革的变动性之间的矛盾。在改革过程中，财政部应该在这样几个方面多加注意：（1）妥善处理中央与地方之间的利益关系，加快预算科目改革，把30多个省上一年转移支付的数额、理由列出来，像一些逻辑性的数字必讲不可的就交代一下。把预算细化到地区、细化到项目。现在中央财政给地方的补助往往到下半年才给地方分下去，给地方财政作预算留下了一块空间，地方往往作为预算外的资金来使用，这块资金的运作很容易出现问题。（2）应该提高一般性转移支付比例。一般性转移支付办法是最科学的分配办法，它可以将人为因素减小到最低限度。但目前它在转移支付中占的比重很低，2003年一般性转移支付分配的资金量只占转移支付总额的4.5％，因此，应采取有效措施逐步提高这一比例，应该下大力量尽量把专项转移支付变成一般转移支付。（3）建立从上到下的财政管理信息系统。现在很多资金都是由中央直接分配到县、分配到乡。在信息不对称的情况下，这种做法肯定缺乏效率，而且损害地方政府的自主权和灵活性。（4）应当避免对地方政府进行财政赤字性拨款，避免在无条件拨款项目中设定鼓励地方增收的条款，避免没有未来资金保证的资本性拨款。
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