据报道，2005年1至11月，全国共审计9.1万个单位，查出各类违法违规问题资金2900多亿元，揭示损失浪费问题金额150多亿元。问题依然集中在违规转移、挪用和挤占财政资金，虚报冒领预算资金，未细化预算编制和按规定及时批复预算资金等等。面对不断扩大的审计面，面对数目越来越庞大的审计问题清单，面对屡禁不绝的相同问题，不得不让我们深思其背后的预算监督机制问题。
国家预算，事关国计民生。按法律规定，政府预算必须经过人大批准，预算的调整，也必须经财政部门提出，人大常委会审批。在这个框架下，政府无权批准财政的具体支出，财政部门也仅仅是预算的具体执行机构。
但是事实上，面对由立法机构通过的具备法律效果的预算，政府却可以改变它，未经法定程序随意调整预算有之，追加频繁支出预算有之；随意开减收增支口子，以人代法的现象屡屡发生；擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度等情况更是屡见不鲜。凡此种种，预算的约束力在政府眼中似乎已经视而不见。
如果说政府执法意识的淡薄，使得预算产生了形式化，那么预算的准确性程度则让无数资金有更大的空间避开必要的监督了。让我们看看下面的一些数据，在财政部编制的历年预算草案中，从2000年至2005年六年间，全国财政收入增长分别为8.4％、10.3％、10％、8.4％、8.7％和11％，而实际增长分别为17.6％、22.2％、15.4％、14.7％、25.7％和20%（不包括关税和农业税收入）。两相比较，预算增长与实际结果之间的误差平均超过100％。平均误差超过100％，这样的预算编制的准确性何在？如此悬殊的增幅落差带来了超收收入过多的问题。按《预算法》的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大，不需要事先报批，也不具有强制性。既然不具有强制性，那么政府自主支出的弹性更大了。
我们早已认识到超收收入过多带来的弊病：预算收入不准确，难以保证财政资金的使用效率；预算收入不准确，到年底出现超收时，相关政府部门便会频繁追加支出预算，年底突击花钱的现象由此产生；预算收入不准确，使得决策者对财政政策执行的效果产生错误判断，对确定未来政策走势造成干扰；预算不正确，还滋长了权力寻租的歪风，诱发各种腐败现象。然而各级政府对此仍然没有根本性的触动。数据表明，仅2004年全国财政超收收入就超过3000亿元。3000亿元，如果加上历年的数字，着实是一个天文数字，但却因为制度的关系，居然多年游离于监督内外而得不到相应的重视。
上述的问题还仅仅是预算内的政府收支。因为目前的政府预算仅反映预算内收支，对另外的两种即预算外收支、制度外收支都未能反映。预算外支出并未纳入国家预算，几乎成了一个“黑洞”，人们根本不清楚它们是如何使用的。这部分资金数额巨大，在有些部门甚至比预算内资金还多。据有关专家研究，从 1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。而“制度外资金”更让人困惑，由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，几乎谈不上规范，每人能说清全国究竟有多少制度外收支。此外，近几年来，各地都各显神通挖空心思到中央各部委要钱，形成了“跑部钱进”的怪现象，这些原本是中央财政转移支付的款项，一旦通过种种渠道到了地方，大部分都“如鱼得水”，难以得到有效的监督。
资金一旦遁入监管的真空，就如打开潘多拉魔盒，各种弊病随之而来挥之不去。山西临汾市的一个区耗资达七千万建起了“天安门”广场，“金水桥”、“华表”一个不少，各地的“广场热”依然方兴未艾；安徽北部一个规模不大的地级市领导“豪华办公”，卫生间、会议室、会见室、卧室一应俱全，而极尽奢华的领导办公室在各地也是比比皆是；每一个城市或者城镇，政府及其部门大楼往往是其中最为豪华的建筑更是有目共睹，还有不少地方办公楼甚至形成是“五星级”建筑、“五星级”装修、“五星级”服务的“五星级”一条龙，远远超过了国务院的办公条件……这些用无数的钱堆积出的弊病，根源何在？这在于公共财政约束机制不健全，财政收支无须公开透明，社会公众的诉求无以上达，用一句话说，我们还缺乏有效的监督机制。
这些失去监管的天文数字一般的资金，究竟有多少随着“腐败工程”进入贪官的口袋？究竟有多少随着“政绩工程”、“形象工程”如泥牛入海？面对种种“屡审屡犯”的违规问题，我们迫切需要的是实施强有力的预算监督。惟有真正的监督，惟有实施阳光下的监督，才能让人民的钱、纳税人的钱用到真正需要的地方，也惟有此，才能建立起完善的公共财政体系。
实施强有力的预算监督，首先必须借助制度的保障。我们应针对上述问题，及时完善预算法，强化预算的法律效力。应当尽快铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖政府收支的政府预算。就政府部门而言，则需要相应建立一套绩效管理和考评体系，以及财政支出的责任追究制度，对滥用权力、乱用纳税人钱者产生足够的震慑作用。各级人大应当树立“预算在民”的监督理念，使名义审查变为实质审查，真正成为人民管好政府的“钱袋子”的最佳代理人。
然而，即便有了完善的法规和制度，并不意味着各级地方政府和各有关部门就会不折不扣地贯彻执行。审计揭示的问题也告诉我们，尽管目前已有很多规章制度，但是政府及部门执行的程度并不令人乐观。为此，在此同时我们必须构建一个阳光下的监督体系，让政府预算接受公众的监督，让舆论的力量约束政府行为。
公开化是公众社会对预算进行监督的前提。当前我国的财政预算公开程度还远远不够，不要说普通百姓，就是代表老百姓审议预算草案的人大代表也未必全部了解。既然财政“取之于民，用之于民”，既然财政来源于纳税人的交税，既然公众是公共财政的受益主体，那么，我们的纳税人就完全有权知道钱花到了什么地方，花得是否合理，要让他们心里有一本明明白白的帐。因此，政府不但每年要向公众公布预算决算情况，而且每遇到重大事件也应向公众说明，以便接受公众监督。我们的财政预算应该“阳光”起来！
阳光照亮“暗箱”，阳光透视“黑洞”，只有让公众在阳光下把公开的监督寓于财政预算的全过程，才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。罪恶止于阳光。
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