在中华人民共和国宪法中，有关土地制度和征地制度的规定，存在着一个二律背反：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。
正是由于我国宪法中存在着上述二律背反，才一方面造成政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源严重浪费，另一方面对农民的失地补偿标准过低，执行中随意性较大，使农民的土地权益受到严重侵害，造成大量“三无农民”，同时也使土地征用和出让环节成为孳生腐败行为的重要温床。
要解决上述二律背反，必须推进我国包括城市和农村在内的整个土地制度的改革。这里试提出4种可供选择的方案：
方案1：在保持现行土地制度不变的条件下，将宪法第10款修改成：“国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。” 这样，政府的征地行为，无论是出于公共利益的需要，还是出于发展经济和商业开发的需要，都有了最高的法律依据。
方案2：在保持现行征地制度不变的条件下，进行土地所有权结构的增量改革，即新增加的商业用地可以实行私有，允许商业投资者与农地的集体所有者在遵循法律和土地规划的条件下自由进行土地所有权的交易。这样，城市土地将实行以国有制为主体的混合所有制结构，这就要求对宪法有关城市土地制度的规定做一定的修改。
方案3：在方案2的基础上，进一步推行农地私有制，使农民真正获得土地所有权。这样，城市建设用地，无论是出于公共利益的需要，还是商业开发的需要，都要通过和作为土地所有者的农民平等协商或讨价还价来获得。这就要求对宪法有关农村土地制度的规定做必要的修改。
方案4：在方案3的基础上，在全国范围内实行土地混合所有制结构，即，与公共利益相联系的土地，无论是在城市土地还是在郊区，都归国家所有，新增的土地通过行政性征地环节而获得；而除了由法律规定属于国家所有的土地外，其他土地（包括城市和农村）归个人所有，无论是国有企业还是私人企业，用于商业开发的土地，只能通过土地市场与土地所有者进行公平的交易而获得。
上述4种方案中，第一种方案是最容易被政府接受的，但其结果也是最坏的。因为这个方案虽然消除了上述宪法中的二律背反，但实际上扩大了政府征地的范围和权限，这不可避免地又会导致政府对经济运行更不合理的干预、更普遍的腐败以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。
第二种方案是一种妥协的渐进式改革，或叫做增量改革。它没有从根本上改变国家的土地制度，对既得利益者的利益给以承认，与先行的意识形态也不会产生很大冲突。所以，经过努力，这一方案也还是容易被政府接受的。
第三种方案改革的力度较大，它有利于增加农民的收入，保护农民的土地权益，促进农地产权交易和农地的集中，加快城市化进程。这一方案能否被政府接受，取决于政府是否真正有决心从根本上解决三农问题。
第四种方案最彻底，是真正意义上的改革，是解决城乡二元土地产权结构的根本途径，也是中国所有制结构改革的终结。但它被政府接受的难度会很大，因为作为改革的最后一个攻坚战，难度自然会很大。
我们应该尽可能避免第一种方案，促成第二种方案，力争第三和第四种方案的实现。
|
