2006-03-07 03:34:59
征地问题，不仅关系着国家的土地资源，而且也与百姓的切身利益相关。曾在人民网上看到不少网友评论，谈及征地及征地中的严重腐败问题，也谈到了农村“三无农民”问题。这一问题非常值得关注。今年，我提交的提案中，就有一份是关于此的。现附录如下，也请大家看一看，提出意见、建议。
提高征地补偿，增加农民收入
节约土地资源，有效遏制腐败
一、中国现行征地制度的三大弊端
《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此，城市化过程中对土地的需求必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用或征用，并给予补偿。1998年出台的《土地管理法》第47条规定了明确的补偿原则和补偿标准：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。
多年的实践表明，现行征地制度存在三大弊端：
1．政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重
据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到6000多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总合；
截止到2003年底的保守估计，全国已建高尔夫球场176座（按照国家征地审批权限，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占地无一不超过70公顷。如此大宗占用土地的高尔夫球场建设项目，国土资源部有关人士说，只有1座高尔夫球场经过国家有关部门审批，而国土资源部从来没有接到过任何高尔夫球场的用地申报材料）；
目前全国已建和在建的大学城超过50多个，大多数是异地新建，因此几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可达到50平方公里。
从1996年至2002年，中国耕地面积年均净减少1027万亩，其中1998年391.5万亩，1999年694.9万亩，2000年1500万亩，2002年2529.3万亩，2003年则猛增到3400万亩！2004年尽管国务院采取了严格的控制耕地的措施，但耕地仍然减少了1000万亩。到2010年，我国至少要有18.24亿亩的耕地，才能保证粮食自给。目前耕地面积只有18.37亿亩，若按每年1000万亩的速度递减，2年内将突破自给自足的警戒线。
2．对农民的失地补偿标准过低，执行中随意性较大，造成大量“三无农民”
现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。退一步讲，即使达到土地被征用前三年平均年产值的30倍，也不能保证使“农民保持原有生活水平”。国土资源部刚刚颁布的新的补偿标准突破了以往30倍的补偿上限，无疑是一个进步，但它充其量也仅仅是保证“使农民保持原有生活水平”。
现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。
根据九三学社2003年一项调查所作的计算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商或地方政府以及腐败的官员所攫取。
由于征地补偿标准过低，加上有些地方政拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款又常常被层层截留，由此出现了所谓 “务农无地、上班无岗、低保无份”的三无游民，增加了社会不安定因素。据有关专家估计，在现有的4000万失地农民中，绝大部分是所谓“三无农民”。
从整体来看，我国现行征地制度是以牺牲农民利益为基础的。改革开放前，为了给工业化建设积累资金，国家通过工农业产品价格的剪刀差，从农民那里拿走了6000—8000亿元的资金。改革开放后，工农业产品价格由市场决定，国家不再可能通过工农业产品的不等价交换获取农民的经济剩余，但却凭借行政权利低价征用农民的土地，进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富。
3．土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一
随着各项生产资料的市场化，各级政府能够直接控制的资源就只有土地了。但开发土地的程序极为复杂，开发商要想在土地资源炙手可热的大背景下得到一块地， 必须一一打通规划、审批、国土等环节。一块土地要审批下来，需要由区上报到市、市上报到省、省上报到国土资源部，审批手续十分繁杂。
正是由于土地征用和分配领域行政权力占据主导地位，同时征地成本与土地出让特别是土地划拨与土地招标之间巨大的价差，使设租寻租成为可能。
从受贿４９６万余元的崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬，到把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，到从1997年至2000年使沈阳市财政收入一年损失数十亿元的原市长慕绥新，从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠，利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，到一句话就能赚3000万的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省刑台市土地管理局干部，到受贿８６０余万元的原青岛市规划局局长张志光，受贿５３９万余元的原崂山区国土资源局局长于志军，到从国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的十个贪官当中也许有八个是跟土地有关系的。
据报道，杭州涉及土地领域的腐败现象开始呈现高发态势。2004年，该市纪检监察机关立案查处的案件中，涉及土地领域的达36起，比2003年上升了近25%。另据国土资源部执法局2003年统计，2002年全国立案查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷，给予责任人行政处分452人，党纪处分771人，刑事处罚168人。而据土地专家保守的估算，全国每年国有土地资产收益流失至少在1００亿元以上。土地的征用和出让，已经成为和重大建设工程、国企改制相并列的三大腐败温床之一。
二、中国征地制度改革的核心是确立公平的征地补偿原则
很明显，现行征地补偿的原则有失社会公允，是与构建和谐社会的理念相悖的。和谐社会要求改革和发展不能建立在一部分群体利益得到改善、另一部分群体利益受损的基础上，也不能只满足于在保证任何人的利益不受损的前提下增进其他人利益的所谓帕累托改进。
在中国已进入人均GDP超过1000美元的城市化加速发展时期，政府不仅有必要，而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，也就是说，征地的制度安排，要着眼于让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进。只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处。
对被征地农民，要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。
这里有两点需要说明：
其一，即使国家出于公共利益的需要征用农民的土地，也要按照上述原则给予农民公平合理的补偿。因为公共利益的范围有大有小：大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担，即使是为全社会（包括农民在内）的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。因此，无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地时，都必须给予农民合理的补偿。
其二，有人担心，提高征地补偿费，会增加城市化的成本，阻碍城市化进程。这种担心是不必要的。
首先，征地补偿费（按市场价值）的适度提高，表面上看会增加征地的直接成本，但实际上仅仅是将原土地的增值部分由政府、开发商和腐败官员手里直接转移到原本就应该属于土地所有者的农民手里，这不仅符合公平原则和中央统筹城乡发展的政策，有助于缓和城乡矛盾和对立，使亿万农民切实享受到工业化、城市化和现代化所带来的好处，而且有助于从源头上遏制征地环节所频繁发生的腐败行为。
其次，通过提高征地补偿费，使用地成本反映土地真实的市场价值，这有利于用地单位节省土地，集约化使用土地，促进土地资源的合理配置，缓解城市化与保护耕地之间的矛盾，这恰恰符合建设节约型社会的战略方针。
总之，以确立公平的征地补偿原则为核心的征地制度改革，具有提高农民收入、节约使用土地、遏制腐败行为三重效应。
三、具体的政策建议
1. 严格界定公共利益的范围
很明显，征地补偿费用的确定是与被征地用途相关的。但在我国现行土地制度下，农民无权变更集体土地的使用方式，农民集体所有的农业用地，只有在被国家征用为国有土地后，才能改变其用途。而严格意义上的行政征地权，原则上只适用于公共利益的需要。因此，必须首先要严格界定公共利益的范围。
建议将以下领域确定为公共利益的范围：国防建设用地；国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地；县级以上人民政府办公用地；城市的公用事业用地（包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等）。要明
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