中国是一个已经进入工业化中期的发展中国家，但其13亿人口仍有9亿人口生活在农村，相对于中国目前的工业化程度和人均GDP而言，中国的城市化水平不仅低于世界平均水平，而且低于发展中国家的平均水平，这严重制约着中国现代化的进程和全面建设小康社会目标的实现。而在经济全球化背景下，中国的经济发展和城市化、现代化进程，其意义已不只限于中国，对世界也具有举足轻重的影响，因为数以亿计的农业劳动力向非农产业的转移以及农村居民向城市居民的转变，这无疑是人类有史以来规模最大、影响面最大同时也是难度最大的一个社会变革。正是在这个意义上，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，中国的城市化进程将是21世纪对世界产生最大影响的两件事之一（另一件是美国的高新技术产业的发展）。
然而，中国现有的农地制度自20世纪80年代推行家庭承包制以来，就再没有进行任何实质性变革，农村土地制度的改革同样远远滞后于城市改革，这是中国城乡二元经济结构和社会结构赖以形成以及中国城市化进程缓慢乃至三农问题积重难返的一个重要原因。所以，本文将全面剖析中国现行农地制度的弊端及其产生的原因，借鉴国外农地制度改革的成功经验，探索有助于加快中国城市化和现代化进程的农地制度安排，提出改革中国现有农地制度的最佳方案和配套措施。
一、 中国城市化的目标和现行农地制度的矛盾
1. 中国2050年基本实现现代化所要求的城市化率
根据我国经济和社会发展三步走的战略目标，本世纪中叶要基本实现现代化。现代化是一个工业化、城市化和社会现代化三位一体的文明演变过程。一国的城市化水平是现代化的重要标志之一，也是人类文明进步的必然结果；同时，城市化水平也是现代化指标体系的重要参数。但是在建国之后的三十年里，中国走的是一条重视工业化而轻视城市化的道路。2002年中国的城市化水平(城市人口占总人口的比重)为39.1%，1997年世界城市化水平为46%，其中世界高收入国家城市化率平均为75%，中等收入国家为60%，低收入国家为28%，与中国发展水平相近国家为48.7%。城市化发展的滞后已经影响到了我国的现代化进程。因此，为了在21世纪中叶基本实现现代化，城市化率必须设定一个合理的水平，以配合实现基本现代化的宏伟目标。
根据世界各国城市化水平变化规律，我们可以大致预测2050年世界城市化水平大约在70%，其中发达国家为88%，欠发达国家为69%左右。因此，我们设定21世纪中叶我国城市化水平为75%左右，应该说是既符合世界发展趋势，同时也符合中国国情的。而要达到上述水平，每年城市化水平需要递增0.7-0.8%左右。[1]
另一方面，我国现有耕地18.5亿亩，农村现有劳动力4.8亿。按照中国农村现有生产水平、科技水平，有1.7亿劳动力就可以保证农产品的供给，满足国民经济发展和全社会的需求，其余3.1亿劳动力要在农业以外寻找就业出路。目前有1.6亿左右农村劳动力在当地从事乡镇企业或其他非农产业, 另外1.5亿富余劳动力需要转移到城市。而到2050年，预计全国总人口将达到历史峰值16亿左右，按照75%的城市化率，届时将只有4亿左右的农村人口。这意味着从现在起在未来45年内，城市人口将净增8亿，其中至少有7亿是由农村人口转移而来，平均每年需要转移大约1550万人口。
2. 现行农地制度的弊端及其与实现上述目标的矛盾
然而，我国现行的农村集体土地制度至少有五大弊端，不利于上述目标的实现：
（1）集体土地所有权主体不明确
一是乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；
二是村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由谁来行使？怎么行使？
正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。
（2）农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地做抵押进行贷款，这是造成目前农民贷款难的一个重要原因。
（3）现行农村土地制度不利于土地资源在全社会范围内合理配置。一方面，集体土地的所有权不能在不同集体（乡镇和村）之间进行转移；另一方面，本集体以外的成员不能直接承包该集体的土地。虽然农民的土地承包权可以转让，但由于土地承包法规定土地承包权的转让期不得超过承包期，这就限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。
（4）2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会；另一方面也不利于农村实现土地的规模经营。
（5）土地承包权存在着内在的不稳定性
这种不稳定性的一个重要原因正是在于农地的集体所有制：由于一个地区的农地
是由这个地区的农民集体所有的，那么当单个的农户离开这个地区的时候，他就必须
放弃该地区集体土地的使用权；而当该地区出现新的农户时，别的农户享有的土地使用权必然要被重新分配，以满足新的农户的土地需求（周其仁，刘守英1988）。结果就是，随着地区人口的变化，土地的分配必须不断做出调整。
二、 各种农地制度改革的主张
关于中国农地制度的改革，理论界主要提出了三种方案：即（1）维持并完善现有的农村土地集体所有制；（2）主张土地归国家所有，农民永佃；（3 ）主张土地私有化。
主张在保持现有的农村集体土地所有制不变的前提下进一步完善家庭承包制的学者中，有人从制度变迁的角度，强调进一步完善土地承包制的方向是土地承包权物权化、长期化和市场化（参见王小映，1999；党国英，2002，2003；郑永琴、李双元，1999；张红宇，2004；马晓河，2003；赵峰，2003；刘志刚、郭仁德，2003；李竹转，2003）。有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。（参见韩俊，2003）。有的学者认为我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制（胡瑞卿，2002）或永佃制（彭代彦，2004）。还有部分学者主张实行土地股份合作制（参见万振凡、肖建文，2003；辽宁省发展研究中心课题组，2004；谢安，2002）。
主张国家所有、农民永佃的学者（张德元，2003；刘恒中，2004；刘凤芹，2004；阮文彪，2002）中，有的强调以二次承包为准，把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有加９９９年使用期改革方案（周天勇，2004；魏衍亮，2004）。
主张实行农地私有（蔡继明，2003，2004a）的学者认为农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。杨小凯（2001）认为解决农村问题的核心在于土地私有化，并对反对土地私有化的种种代表观点一一进行回应。李再杨（1999）通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。
永佃制是一个租赁合同，其产权在国家，集体和个人之间分割。虽然这种产权安排对于私人而言稳定性有较大提高，但是由于受到不完全转让产权的制约，缺乏流动性。而且，承租者不能用租赁合同作为抵押来申请贷款或者进行其他融资活动，限制了农村金融在农业生产和农村经济中的作用。
至于在坚持现有的集体所有制基础上去改良农地产权制度，并不能使农村土地使用的经济效率有明显提高，反而使产权结构的复杂程度增加（进而交易成本增加），还有可能造成制度的锁定效应，使未来更彻底的农地产权改革遇到更大的阻力。
而农地私有化，与其他方案相比，或许是加快城市化进程的最佳改革方案。
三、农地私有的必要性、可行性和绩效分析
1．农村土地私有化的必要性
首先，私有化可以提高农地产权的长期稳定性。对个人来说，最具有长期稳定性的产权安排是土地完全归个人所有。由于委托人是私人，其产权转让的交易成本要大
大减少。由于作为私人财产的土地是可以抵押的，这就为农村各种生产型投资的融资提供了强有力的保障。
其次，私有化可以提高农地产权的流动性。每个家庭的土地边际产量是不同的。 如果农户可以自由转让土地产权，边际产量较低的农户就有动力以一定的租金将农地出租给边际产量较高的农户。由于两个不同农户的边际产量之间总有一个正的差额，在一个土地市场上就存在一个可以被双方都接受的租金。当市场达到供求相等的时候，资本和劳动在农地上的分配达到了帕雷托最优。要在目前的农地产权形态下赋予农民较高的土地使用权流动性是不可能的。土地私有是唯一的出路。
再次，私有化促进农村劳动力更有效率的配置（包括向城市更有效的流动）。农民在拥有土地的条件下可以将土地长期出租或出售，农村土地私有化能够提高农村劳动力向城市流动的经济效率。
最后，土地私有化能够为农民提供更为有效的社会保障。从农地的失业保险功能来看，农地集体所有制下，失业保险功能对于农村剩余劳动力向城市流动有重要的保障意义。在农地所有权归农户私人所有的条件下，农民可以选择保留和出租，反而可以促进农村劳动力更加稳定地向城市转移。从农地的养老保险功能来看，在家庭承包制度下，农民已不能期待国家或集体为自己丧失劳动能力以后的生活提供保障。而在农地私有制下，以多种方式处置自己的土地资产将为丧失劳动能力的农村居民提供稳定的收入来源。
2. 农村土地私有化的可行性分析
（1）在中国几千年的历史上，土地一直都是私有的，土地私有的?
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