切实维护和发展广大农民的权益是建设社会主义新农村、全面实现小康、构建和谐社会的重要基础。农村集体土地产权制度是维护农民基本的生存权和发展权最重要的法制保障。本文依据《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》关于“探索征地制度改革”的要求，借助上海市九星村非农土地资本经营长效致富农民的典型经验，提出深化农村集体土地产权制度改革的立法建议。
一、关于从法律层面完善征地制度的立法建议
从全国范围来讲，宪法修改后，对农村集体土地征地有所控制，但不少地方还没有有效控制，以征地为名，胡乱侵占剥夺农民集体土地时有发生，究其原因，有以下四个最为突出的问题，由此提出相应的法律完善对策：
1、立法机构对“公共利益”必须作出界定和解释。
宪法规定以“公共利益”需要对土地实行征地或者征用，但对“公共利益”至今没有明确作出解释。缘于对“公共利益”没有作出明确解释，各级政府与征地部门可以随心所欲地自由载量，出于“政绩”、“形象”占用农民土地而冠之于“公共利益”需要，这给政府滥用权力以致权力腐败开了方便之门，从而侵害了农民土地权益，也阻碍了国家限制征地范围、控制征地方略的实施。为此，建议全国人大对“公共利益”作出权威性界定和解释。
2、应建立一个权力制衡的合议机构来确认“公共利益”的需要。
在对“公共利益”作出界定后，由谁来确认、谁来管理、谁来监督，必须有一个权力互相制衡的机构来实施。在这个权力机构中，各级人大要参与，还应有代表农民权益的机构参加。这是因为宪法赋予农村土地为农民集体所有，农民对征用农村集体土地的“公共利益”的界定，应有知情权、决策权和监督权。
3、对征地的“补偿”标准，应以市场交易的发现价作为标准。
我国宪法修改时作了征地应“补偿”的规定，以立法形式保护了农民权益不受侵犯，但没有规定补偿标准。最近，国家土地资源部作出了保持农民原有生活水平的各省统一以年产值的倍数来计算土地补偿和安置补助费的规定，明确最高为30倍。这比过去补偿按长官意志的随意性、广泛性的侵权性相比是一大进步，但由政府单方面决定补偿价，有悖于公平、公正、公开的市场经济法则。所谓“补偿”，是违反市场交易法则的提法。对被征地的补偿价应以市场价作为征地补偿标准，这样既可以有效保护因征地而失地农民的土地权益，又是有效控制征地规模、减少失地失业农民的最有效的经济杠杆。
4、对征地的失地失业农民安置，应享受“城保”（不是“镇保”、“农保”）的社会保障。
二、关于非农用地制度改革的立法建议
上海闵行区九星村在城市化进程中被征用2600多亩土地后，对剩余的600多亩集体非农用地的土地产权，进行了土地资本运作的探索，取得了明显的成果，即农户将这些土地作为生产要素的资本，投入兴建占地面积106万平方米、建筑面积60万平方米、营业用房1万间、进驻商家近5000户，形成了农贸、茶叶、木材、铜材、建材、五金、电器、汽配、家俱、文具用品等22大类的九星综合市场村，从而确保了非农用地经营房地租赁业态的级差地租高收益不被剥夺外流，农民年复一年长效富裕起来。
九星村将非农用地兴建市场，其实质是农民拥有非农用土地的产权，来确保自己不失地不失业；也就是说，他们以非农用土地资本经营“市场村”，为自己长期持续致富提供了土地产权制度性、体制性的保障。这个村在土地资本运作前的1994年，农民劳均年收入不足3000元，全村负债1780万元，负债率高达84%，陷入了部分村民连续23个月拿不到退休金，30个月不能报销医疗费的困境。而以非农用地创办市场后，即以级差地租为农民非农用地所有权的实现形式，使土地经济收益迅速增长，从而连续两年名列上海300多外特色亿元村的第一名，村长吴恩福被评为全国十大村官之一。此后，这个村历年净利润分别为：1998年0.17亿元，1999年0.19亿元，2000年0.24亿元，2001年0.45亿元，2002年0.56亿元，2003年0.97亿元，2004年1.56亿元，2005年1.80亿元。又据统计：与2004年相比，2005年全村实现可支配收入3.31亿元，增长35%；净利润1.80亿元，增长20%；上交税收8500万元，增长3%；劳均年收入3.5万元，增长13%。
九星村以非农用土地产权进行资本运作，积累了土地产权制度改革的成功经验，据此提出以下相应的立法建议：
1、建立农村集体非农用地制度。
九星村因“公共利益”需要以及经营性用地需要由国家征去了大半耕地后，成功探索了非农用地由村集体经济组织使用，发展非农经营性开发项目，在土地转性后为农民提供了就业保障（600多个村民变成市场管理者）和股息分红，维护了农民及其子孙后代赖以生存和发展的财产权。
2、农村集体非农用地的用途。
九星村的经验证明，农村的非农用地，应以使农民获得长期稳定的土地级差收益为开发立项原则。这个村的非农用地，一不搞使用权转让的较低的绝对地租；二不搞土地批租；三不搞房地产开发等一次性收益的项目；四不搞风险较大的工贸企企业经营；五不搞占地多的农民别墅居住用地：而是惜土如金地选择非农用地的经营房项目的深度开发，形成了市场业态，不仅在有限土地上，最大限度地获取了地域优势和初始投资带来的级差地租形态Ⅰ和级差地租形态Ⅱ，而且以资本积累滚动再投入，也即花了2亿多元资金拓展市场用地和阶段性、周期性加强市场硬件与软件设施建设，使市场业态发展和交易能级逐年提升，获得了与农业投入相反的市场投资开发效益递增的创新的级差地租——级差地租形态Ⅲ。九星村随着市场村的发展，单位非农用地收益率逐年飚升，以非农用地每平方米计算收入：1998年/135元、2002年/213元，2003年/270元，2004年/410元，2005年/584元，即非农用地每平方米收入相当农业用地一亩的收入，其收入之比为600：1。这个村的净资产积累发生了裂变：1998年/0.64亿元、2000年/8.95亿元、2001年/1.15亿元，2002年/1.66亿元、2003年/2.61亿元、2004年/4.12亿元、2005年/5.73亿元。
3、农村集体非农用地的性质。
九星村的实践证明，村级集体经济组织的非农用地所有权应归属集体经济组织全体成员，必须依法办理非农土地权属的初始登记。非农用地的房地产权证应依法颁发,准许进入市场流转。可是由于尚无法律规范，符合市场经济法则的九星村的市场经营的房地产权证，至今尚未取得，为此亟需改变立法滞后的现状，应尽快立法，并依法颁发权证。
4、农村集体非农用地的政策扶持。
九星村的非农用地转性时，要上缴上级地方政府各项规费和土地出让金，原为工业用地要转为商业用地还需补交转性差额，这样的规定不合法、不合理。为此，建议对农村集体土地的非农经营用地，上缴中央的新增建设用地有偿使用费应减低或逐步实行免收；地方政府的规费和土地出让金也应免缴。这是因为农村的集体土地属农民集体所有,非农经营的级差地租归农民所有,合法、合理、合情。再说，国家以征收农民非农收益的税收形式参与了农民级差地租的“再分配”。如九星村上缴税收，1998年1145万元、1999年1428万元、2000年1720万元、2001年1982万元、2002年2450万元、2003年3250万元、2005年2.65亿元的积累中，上缴国家税收8500万元即上缴国家的税收占积累的比例高达1/3。
三、关于包含农村土地资产在内的股份制改革的立法建议
根据上海奉贤区拓林镇的农民承包地使用权入股的村级土地股份合作社、闵行区虹桥镇的征地留用地的股份合作社以及以承包地为资产纽带的上海100多家专业合作社实践经验，以及闵行区的农村村级集体经济股份合作制改革成功的经验提出相应的立法建议。
1、建议对承包地、非农用地、征地留用地入股成立的农业合作社，应立法予以确认。
2、建议创制农村集体经济组织法和农村集体股份合作公司法，以法律形式确认农村土地产权制度与农村集体产权的主要实现形式——农村集体资产股份合作制。
农村集体土地产权制度，是“三农”核心的农民长效致富的机制、体制与法制保障，是社会主义新农村建设的政治经济基础，其改革的先行者、创造者不是别人而是新农村建设的主体——农民。如果说农村集体土地联产承包改革创新者是安徽小岗村，那么农村集体非农用地改革创新者是上海九星村。综合农村土地产权制度改革典型单位的“五个化”的经验，即使被征地农民社会保障“城保化”，承包地、宅基地“物权化”，非农用地“资本化”、土地流转“市场化”和村集体资产股份制的“股权化”的实践经验具有立法参考价值。
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