图书发行不仅是一种经济行为和经济活动，它更关系到国家文化建设以及先进文化的落实，社会效益远远大于经济效益，而这一切离开了市场规范均无从谈起。即使仅从经济角度来说，缺乏诚信和规范的图书发行市场也是和健全的市场经济不相符的。
我国加入世贸组织以后，图书发行进行了新一轮的改革，除了逐步放开发行市场之外，国有图书发行业也进行了以集团化和连锁经营为主要形式的股份制改造，进一步增强了活力，并反过来促进了出版业的体制改革。但在实际操作过程中仍然存在不少问题，表现出图书销售册数的下降、国营图书网点的萎缩、人均购书量的走低、出版社库存图书的上升等现象。据统计，2000年国有书店拥有近1.4万处网点，到2004年下降为1.2万处，尤其是近两年更以每年近10%的比例萎缩。图书销售数量也同样逐年下降，继国有书店图书销售量自1997年以来的大幅下跌之后，全国图书销售总量也从1998年的77.03亿册，下降为2004年的67.06亿册，在6年中萎缩了近10亿册。与此相关，人均购书册数自1996年以来持续下跌，2003年仅为5.3册，是1981年以来的25年中少数几个人均购书册数最低的年份之一。一些出版社的经营者把目前图书发行市场的失衡形象地概括为“图书上架上不去，上架之后站不住，销售货款回不来，盗版图书止不住”。究其因，主要在于图书发行的市场秩序还没有真正确立，存在着诸多不规范现象，书业的市场诚信度不高。
简单归纳，问题主要集中在以下两个方面：
一、出版社和书店之间的购销行为缺乏必要规则
目前，出版社和书店之间的购销合同类似形同虚设，由于当前是买方市场，出版社相对处于弱势地位，双方即使存在购销合同也并不对等，书店在回款、退货、图书销售过程中的市场损耗等方面往往很少受到约束。书店和出版社之间的寄销关系缺乏权利和义务的界定，令弱势的一方不得不承担全部市场责任。正如国家新闻出版总署邬书林副署长所言，当前“在计划体制下形成的信用关系正在逐步打破，适应市场经济条件的社店关系还没有形成，折扣、销售信息反馈、结算回款关系还没有形成规范性的可以遵循的制度，影响了出版与发行之间的相互信任、信赖和依存”。现行的《出版物市场管理规定》强调了市场准入的平等，为发行业的健康发展营造了良好的政策环境，但此规定仅仅规定了发行准入的条件，对于市场行为则没有作出必要规范，以致发行过程中出现违规行为却无法可依。
二、国有发行业股份制改造导致出版业销售格局与生产格局不相吻合
当前进行的以组建集团和连锁经营为主要形式的国有发行业股份制改造，时间紧、任务重。在实际运作过程中，各地为完成任务，大都把连锁经营作为首选形式，其基本做法是把原先各门店的自有进货权收归集团，改由集团公司配发，各门店成为总公司下属的连锁经营店，集团公司建立以书城为标志的中心店。出版社对各门店的直接购销关系变成两级关系后，由于缺乏相应的配套措施，出版社对零售店的推销行为受到阻碍，导致占出版社产品数量80%的非畅销图书（指印数在1万册以下的品种）二次发货乏力，往往在首次发货以后就很少有机会继续发货，由此造成出版社方面的图书积压，而读者则求购无门。此外，连锁经营后，所形成的发行通道可以说只对畅销和时尚类图书有利，原来建立的专业图书通道多数无法继续坚持，门店的经营特色由此基本泯没，只能销售“大众商品”而难以销售专业性强的图书。据统计，2004年图书销售中，除包括教辅在内的文化教育类图书是销售册数、码洋双增长，而社科、科技、文艺类图书均为册数、码洋双下降，尤其是国有书店连锁经营之后产生的退货激增现象，更在过去一年里对出版社正常经营造成了很大的困难，许多出版社的退货率达到了20%以上，个别出版社甚至在40%以上。如果听任这种状况继续发展，出版社的生产格局将在市场制约下进一步时尚化，行为将进一步短期化，其后果不堪设想。
在此问题下，还应给予关注的是民营书店的经营状况。图书发行业中民营书店的发展已既成事实，大部分民营书店以销售专业图书为主，但由于其规模一般不大，资金不多，销售的辐射面不广，基本上只能利用出版社的寄销图书作为经营基础，一旦资金链条出现断裂则极容易倒闭，不仅解决不了其扩大再生产的融资问题，而且由于缺乏安全保障，出版社很难放心地与他们进行交易，由此导致了出版社对民营书店的所谓“非国民待遇”，更加抑制了民营书店的进一步发展。
发行是出版的下游，发行环节是否规范有序直接关系着出版社的健康发展，而在当前出版业转制的大背景下，原有的政府职能和管理机制如何有序的转化为市场机制和行业规范，是政府部门必须重视和加以解决的重要问题。据此，针对当前图书发行市场中存在的问题，提出如下建议：
首先，国务院尽快出台《出版物市场管理条例》，加大执法力度，改变无法可依的局面。
将现行的部门规章性质的《出版物市场管理规定》上升为由国务院颁行的国家行政法规——《出版物市场管理条例》。作为一项重要立法程序列入国务院2006年的立法计划。在“条例”中进一步明确出版物市场管理的原则、制度，进一步提高其法律效力，推动出版业深化改革、加快发展、强化监管。特别要强调修订的条款和制度要和出版改革当前的实际相吻合，要对出版改革发展和监管起到支持、保障和促进的作用。
针对目前书店退货率上升、货款拖欠所造成的出版社投入增加等现象，政府管理部门可以通过制定出版社和书店之间的购销合同这一方式，以规范的购销合同作为规范市场秩序的“抓手”，并通过日常管理和年检制度，监督双方在建立购销关系时必须依法订立购销合同。一方面从管理上严格规范市场秩序，一方面对不规范行为的制裁工作提供法律依据。
其次，国有发行业股份制改造在注重实效的同时，要为专业类、特色性图书提供畅通的发行渠道
——将包括所有门类在内的图书发行量作为国有发行业股份制改造的重要评估指标之一。除了连锁经营外，还应鼓励并提倡设立专业书店，并允许专业书店拥有直接进货权。作为政府管理部门，在当前形势下，不仅要在城市改建过程中保证国有书店的销售网点不至流失和萎缩，更应把如何建立全国性的专业图书销售渠道提到议事日程上来，因为这是无法依靠市场自行解决的问题。
——着力提升民营书店信用度，使其为图书发行，特别是专业类图书发行注入新的活力。政府部门除了加强对民营书店的管理（包括将民营书业、书店纳入行业协会范围管理）之外，在核准民营书店设立时，要求其提供第三方经济担保，并通过每年的年检予以确认，以此促进行业内外的资金进入民营书店，推动出版社与其的交易可以健康良性开展。此外，政府部门应从经济上予以导向，如，对经过考核确实进行专业类图书销售的国营和民营门店实行税收优惠政策。
第三，改造、健全发行业行业协会
图书发行市场的规范，政府管理部门有职责，但仅仅靠政府管理部门是不能完全解决问题的，还必须依靠行业自律。
——必须把健全行业协会作为规范秩序的重要环节来抓，改变现在把行业协会作为安排退休干部和看作给退休干部荣誉待遇的做法。参照国外和我国目前其他行业协会的组成方式，重新组建出版业和发行业协会，改变过去行业协会仅仅面对国有系统的状况，把包括民营书业在内的全行业纳入工作范围。
——政府管理部门应把制订新的出版和发行两大行业协会的组织法提到议事日程上来，藉此对出版和发行两大行业协会在未来的书业市场中所应起的作用、地位，以及政府部门管理与行业协会功能的衔接等一系列问题予以规范和界定，并据此对现有的行业协会进行改造、重组，使之真正成为协助政府管理部门管理市场的助手以及行业自律的组织。
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