一、我国闲置土地和处置制度现状

　　近年来，在经济增长速度不断提高的大背景下，我国房地产市场异常火爆。但与此同时，房地产市场也同样存在着各种顽疾，特别是囤地问题。据中国房地产业协会发布的《2007年上半年中国房地产市场研究报告》披露，上半年全国完成土地开发面积仅占待开发土地面积比重的40%。另据北京师范大学金融研究中心撰写的《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》估测，到2007年底，房地产开发商囤地约10亿平方米。对于囤地等闲置土地问题，我国目前有三种处置方式：（1）征收闲置费。（2）无偿收回国有土地使用权。（3）限期开发。对于因不可抗力或政府及政部门原因造成土地不能如期开发的，开发期限予以迟延，不收回土地。我们通常所说的土地闲置不包括这一情形。

　　二、闲置土地处置制度的弊病

　　前述三种闲置土地处置方式中前两种方式是全国通用的主要制度。征收土地闲置费和无偿收回国有土地使用权制度已经施行相当一段时间，可是效果并不明显，2007年统计的闲置土地比重和总和就是明证。究其原因，主要是这两种闲置土地处置制度存在先天缺陷，在执行过程中必然遭受阻力。

　　（一）征收闲置费的弊病

　　国务院《关于促进节约集约用地的通知》一经公布，业界即刻发生震动。但事实上，早在1995年就有了征收20%闲置费的法律规定，并在1999年得以重申，之前又有谁担心征收闲置费。国务院《关于促进节约集约用地的通知》虽然将征收闲置费的对象扩大到划拨用地，但又有哪个房地产商会因对划拨土地征收闲置费而惊慌？主要还是闲置费制度设计存在缺陷。

　　首先，土地闲置费属于行政收费性质，可收可不收，随意性较大。国务院《关于促进节约集约用地的通知》加强了对土地闲置费的征收，但并没有解决土地闲置费的强制力问题。目前，各界人士对国务院文件的解读也仅仅是“原则上”按出让或划拨土地价款的20%征收。既然是原则上按20%征收闲置费，那实际执行中就可以不征收了，当然也可按少于20%的标准征收。可见，征收闲置费没有强制力，没有强制力自然也就没有了威慑力。

　　其次，土地闲置费一直没有在全国范围内真正征收过。大多数政府都是待闲置两年后直接收回国有土地使用权或任由土地继续闲置和荒芜。如此一来，无论是开发商，还是一般老百姓也就慢慢淡忘了土地闲置费的存在，致使本来就脆弱的土地闲置费制度失去执行基础和力度。更有甚者，政府一旦开征闲置费，开发商受利益驱使必然钻法律的空子，找关系、拉人情，千方百计不缴或少缴土地闲置费，使得土地闲置费的征收成为滋生腐败的温床。

　　最后，土地闲置费的计算以土地出让或划拨的价款为计费基础，起点过低。土地闲置的主要原因不是开发商没有开发能力，而是开发商故意闲置即囤地，期待将来升值。事实上，很多开发商也由此获得了不菲的收益。

　　（二）无偿收回土地的弊病

　　全国各地各级政府对于闲置土地问题都喜欢通过“无偿收回”来解决，这种一刀切的做法很实惠也很方便，不但可以整治土地闲置者，给其他企业和个人敲响警钟，还可以通过再次出让收回的闲置土地增加财政收入，一举两得，何乐而不为？但我们同样看到大片的土地处于闲置状态，听到被收回土地使用权的开发商和相关权益人的怨言。实践告诉我们，简单地通过无偿收回闲置两年的国有土地使用权不能解决土地闲置问题，也是不符合国际惯例的。这不仅仅是由于土地闲置问题是个综合性问题，有待更多可行的制度予以支持，更是由于无偿收回土地制度本身存在缺陷。

　　首先，无偿收回土地有违反宪法和法律之嫌。1997年10月30日，国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条规定，根据《城市房地产法》第二十五条作出无偿收回的行政决定属于行政处罚。我国《宪法》全面保护私有财产不受侵犯，私有财产可以被征收或征用（应给予相应补偿），但没有没收财产或无偿剥夺财产权的规定，因而《行政处罚法》也就没有没收财产的行政处罚。因此，无偿收回国有土地有违反宪法和法律之嫌，侵害了土地使用人的合法权益，土地权利人特别是外商投资者对此怨声载道就是必然的了。

　　其次，无偿收回土地对相关权利人不公。我国理论界一直将《国有土地出让合同》认定为行政合同，行政机关作为合同一方当事人享有不同于民事合同当事人的权利。但2007年10月1日的《物权法》第一百三十八条明确规定了建设用地出让合同的一般条款，将《土地出让合同》以基本法律的形式确定为民事合同，行政机关自然不应当享有超出民事合同法律范畴的特权，否则违反民事法律的公正原则。

　　另外，土地财产价值巨大，一般企业的主要财产就是土地，为了充分利用土地的财产价值，土地权利人一般都会以抵押的方式换取相应的价值回报。但若土地闲置两年，行政机关就有权无偿收回该土地，抵押权无法实现，抵押人丧失偿还能力，抵押权人的合法权益就无法得到保障，这对于抵押权人来说显然是不公平的。

　　最后，无偿收回标准执行不一。土地属于不可再生资源，无限升值空间是其与生俱来的特性，而各地的地方保护主义严重，对待本地企业和外地企业总是不同的标准。还有一些土地权利人不愿意放弃土地所蕴藏的巨额利润，于是铤而走险，虚构投资或拉拢有关官员，以达到该土地不被无偿收回的目的，腐蚀着廉洁的行政机关和行政官员。

　　三、闲置土地处置制度的改革和几点建议

　　鉴于目前我国闲置土地处置方式存在诸多本身无法克服的缺陷，囤地现象愈演愈烈，闲置土地处置制度改革势在必行。根据国内外闲置土地处置制度，结合我国实际情况，特提出以下两点改革建议：

　　（一）废除土地闲置费，改为征收土地闲置税

　　国务院《关于促进节约集约用地的通知》第二条第（六）项规定，对闲置土地增缴增值地价，以提高土地闲置成本，但这种增值地价为何种性质仍不明了。根据该条款的内容来看，增值地价由国土资源部会同有关部门研究制定办法，显然属于行政收费性质而不是税收，仍然无法摆脱不具有强制性的问题。因此，要想彻底改变土地闲置问题，必须坚持费改税。国外一般对闲置土地开征特别地价税或闲置税，如，日本、奥地利以及我国台湾地区等。地价税是根据土地价格向土地所有者征收的一种土地税，一般分为两种：一是土地原价税，指按土地原始价格征税，不包括土地改良价格（这种税是对未被利用的土地征收的“未改良地价税”）；二是土地增值税，指按土地价格增加税额征税。我国台湾地区对闲置土地按该土地地价税的3—5倍征收。

　　以上做法为我们提供了可以借鉴的闲置税制度设计：
　　1、征税对象为闲置土地，由土地持有人逐年申报；
　　2、计税依据是土地当年的市值，该市值由政府每年公布一次或参照同一地域同种性质土地上年度平均成交价值来确定；
　　3、税率采取累进制，综合参考土地价款总额和土地用地性质制定不同层次的税率；
　　4、征税机关为地方税务机关，土地闲置税税收归地方财政，增加地方政府征税的积极性；
　　5、对于因不可抗力、政府及政部门原因造成土地闲置的，不征收土地闲置税。

　　（二）取消无偿收回土地制度，改为有条件的收回土地

　　土地作为一种不可再生资源，国家从经济发展的角度和社会经济可持续发展的角度，要求土地使用者不得闲置土地当然是合理的；同时，由于土地使用者闲置土地给国家造成的经济损失和资源浪费而给土地使用者经济上的处罚也是的合理的。考虑到我国土地属于公有财产，任何单位和个人仅享有国有土地的使用权而不享有该土地所有权，实际上双方是一种特殊的土地租赁关系。因而，我们可以从土地所有者与使用者之间的租赁法律关系入手，实行有条件的收回土地。

　　2007年11月9日，国土资源部、财政部和中国人民银行共同发布的《土地储备管理办法》中已经对有偿收回土地有了相应的规定。但该规定法律效力低，且可操作性不强。我们建议根据《物权法》关于建设用地使用权的有关规定，设置土地有偿收回制度：

　　1、土地收回对象是闲置两年以上的建设用地；
　　2、土地收回的基本依据是《物权法》第一百四十条规定和合同约定，法律要求建设用地土地权利人合理利用土地，闲置两年显然是土地资源的巨大浪费，极其不合理。故《国有土地出让合同》中可以约定因土地闲置而解除合同的条件，例如闲置两年的可以解除合同；
　　3、土地收回的权利人是土地出让方，出让方土地所有权人代表，根据合同约定依法享有解除权；
　　4、收回土地的代价是返还土地使用权人缴纳的土地出让金，当然土地闲置税未缴纳的应当予以扣除上缴财政。对于土地使用权人已经进行部分投资的，由出让方根据评估价值给予相应补偿；
　　5、收回土地后注销土地使用权人的权利登记，由土地出让方根据法律规定再次出让给他人或另行处理。

　　（三）闲置土地制度改革的好处

　　根据上述土地闲置制度改革的内容，与土地闲置费和无偿收回土地制度相比较，具有以下几个明显优点：
　　1、土地闲置税具有强制性。税收与行政收费最大的区别在于，地价税作为赋税具有强制性，开发商或其他土地持有者必须依法纳税，征税机关也必须履行依法征缴税款的行政职责，免却了闲置费没有强制力而产生的可收可不收、执行弹性大以及因此而衍生的诸多弊病。
　　2、增加违法成本。闲置税按当年土地市场价征收，土地升值则税额相应增长，开发商借囤地以赚取土地升值的意图将被遏制。因此，征收闲置税可以加大开发商违法成本，为减少土地持有成本，开发商势必会及时开发土地或将土地转让，提高土地利用价值。
　　3、体现了公平公正原则。有偿收回土地是按照民事法律关系来处理闲置土地问题的，免却了行政处罚违法的尴尬，既照顾了土地使用权人的合法利益，也维护了抵押权人和其他相关权利人的合法权益，同时又有效处理了土地闲置问题，实现国