一、事由

　　退耕还林工程自1999年开始，经历了试点、大规模推进和巩固成果、稳步推进3个阶段。1999－2007年，全国累计实施退耕还林任务3.85亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林和封山育林2.46亿亩；中央已投资1563亿元。退耕还林工程的实施，改写了“越垦越穷、越穷越垦”的历史，取得了生态改善、农民增收、农业增效和农村发展的巨大综合效益，在解决“三农”问题和建设社会主义新农村中发挥了重要的作用，得到了亿万农民的真心拥护和社会各界的广泛支持。一是大大加快了国土绿化进程，生态效益显著。在退耕还林工程的强力带动下，“十五”期间我国年均造林面积超过1亿亩。退耕还林工程已经完成的造林任务，相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区，使占国土面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个多百分点，生态环境明显改善，水土流失和风沙危害明显减轻。据四川省水文监测，实施退耕还林等工程以后，2004年与1998年相比，长江一级支流年输沙量大幅度下降，其中岷江夹江站减少38.6%，嘉陵江亭子口站减少94%，涪江射洪站减少95.6%。据四川省生态定位监测，通过实施退耕还林工程，全省年均滞留泥沙0.54亿吨、增加蓄水6.84亿吨；累计减少土壤有机质损失量3646万吨、氮磷钾损失量2083万吨，平均每年提供的生态服务价值达134.5亿元。据贵州省对10个县的定位监测，退耕地年均土壤侵蚀模数由退耕前的3325吨/平方公里减少到2005年的420吨/平方公里，降低了87%。同时，退耕还林工程造林成林后，木材蓄积量将达10亿多立方米，可吸收二氧化碳18.3亿吨、生产氧气16.2亿吨，相当于北京市现有300万辆汽车30年的二氧化碳排放量，将为缓解全球气候变暖做出巨大贡献，并扩大我国在国际谈判中的话语权。有关专家说：“退耕还林这件事确实干对了，目前已经显现的生态效益是显著的，比预料的还要好。”二是农民收入普遍增加，部分地区贫困状况开始改变。退耕还林工程涉及25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2279个县（含县级单位）、3200多万农户、1.24亿农民。4300多亿元的总投资中，85%以上直接用于解决农民的生计问题和改善农民的生产生活条件。到2006年底，退耕农户户均已得到3500元的补助，尤其是西部地区、高寒地区、少数民族地区和贫困地区，不少退耕农民以前一直十分贫困，退耕还林补助已成为农民收入的重要组成部分，一定程度上缓解了他们的贫困程度。同时，在一些气候条件较好的地区，退耕后发展的经济林、用材林、竹林、药材等生态经济产业，已经取得了较好的经济效益，成为农民增收的重要途径。三是改变了传统农业生产方式，加快了农业结构调整和农村剩余劳动力转移。退耕以前，山区、沙区农民广种薄收，农业产业结构单一，许多潜力没有发挥。退耕还林为调整农村产业结构提供了良好机遇，许多地方按照可持续发展的要求，积极探索高效的治理模式和先进的经营机制，培育具有区域比较优势和市场前景的、能替代传统产业的生态经济产业，较好地解决了国家要生态、地方要发展、农民要增收之间的矛盾，逐步走上了“粮下川、林上山、羊进圈”的良性发展道路，实现了耕地减少、粮食增产、农业增效。退耕还林还使大量农村劳动力从广种薄收的土地上解放出来，促进了农村剩余劳动力转移。而且，“五个结合”配套措施的建设，促进了农民生产生活条件的改善。四是退耕还林不仅改善了生存条件，也使当地老百姓看到了致富的希望，思想观念发生了根本性变化，生态意识明显增强。基层干部认为，退耕还林是贫困山区、沙区落实科学发展观、构建和谐社会、推进新农村建设的极好载体。
 
　　退耕还林工程区是我国生态建设的重点地区，也是我国“三农”问题最突出的地区，是建设社会主义新农村的重点和难点。2007年8月9日，国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），决定现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，继续对退耕农户直接补助，并建立巩固退耕还林成果专项资金，解决了基层干部群众关心的大部分问题，但《通知》规定：“为确保‘十一五’期间耕地不少于18亿亩，原定‘十一五’期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。”退耕还林工程自1999年实施以来，经历了3年试点、2年大规模实施和3年结构性调整、巩固成果三个阶段，很多地方实际上只经过了2002年和2003年两年较大规模的实施，各地需要继续退耕还林的面积还很多，而且各地根据“统筹规划、分步实施、按流域治理”的原则安排退耕还林任务，很多乡村还没有实施退耕还林，工程暂停以后，基层干部和未享受退耕还林政策的农民意见很大。据实地调研和各地反映，由于地方用“习惯亩”计算耕地面积、为少交农业税隐瞒耕地面积、不断开荒等原因，各地存在大量不在册耕地，实有坡耕地面积远远大于统计在册面积。据25个工程省区上报，2005年底还有陡坡耕地10237万亩、严重沙化耕地7393万亩，各地要求继续退耕还林1.66亿亩。国土资源部门2006年土地变更调查结果也显示，25个工程省区仍有25度以上坡耕地5872万亩（严重沙化耕地没有统计）。《2004年中国水土保持公报》显示，全国土壤侵蚀总量仍然很大，水土流失分布范围广，而且主要来源于坡耕地。广大干部群众和有关专家认为，退耕还林已经成为建设社会主义新农村、构建和谐社会的重大举措。
 
　　建议

　　国家按照深入贯彻落实科学发展观的要求，结合国家主体功能区规划，遵循统筹规划、分步实施、突出重点、因地制宜、注重实效的原则，尽快制定出台退耕还林工程规划，在禁止开发区和限制开发区继续有计划地实施退耕还林，为从根本上治理我国水土流失、保障国家生态安全做出更大的贡献。

　　对于自然条件原本就十分恶劣、经济发展落后、需要长期扶贫济困的地区，与其国家拿钱长期救济，不如继续实施退耕还林。
 
　　建议办理部门：国家发改委、农业部、林业总局

（责任编辑：张政泽）