<P> 一、问题的提出：小产权房问题大量存在而且波及面广<BR><BR> 所谓的“小产权”房是一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的房子。目前的“小产权”房：一种是在村集体所有的集体建设用地和宅基地上建成的房子；另一种是占用耕地违法建设的。我们在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。那从价格上看，乡产权房价格只有同样位置商品房价格的40%至60%。<BR><BR> 小产权的房屋由于没有完善的销售手续，因此数量很难统计，但一些机构、专家的抽样调查却显示，小产权房屋的数量惊人：北京有人估计大概占了20%左右而且已售和在建的小产权房很快就会超过1000 万平方米，在西安估计已经占到25%到30%，深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40%、近50%。而根据济南市有关部门的统计，该市全市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。<BR><BR> 小产权房不仅大量、广泛地存在，同时还牵涉到各个方面的利益。<BR><BR> 首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。<BR><BR> 其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。在北京房价急剧攀升的情况下，有报道称价格低廉的小产权房已占北京商品房交易量近20%的惊人比例，成为当地楼市的焦点。<BR><BR> 而另一方面，小产权房的出现与我国现行的土地管理体制、房地产市场一般的交易秩序相矛盾，在某种意义上扰乱了当前的市场秩序，而且在某些地区也存在违法占用耕地建设小产权房的现象。因此，国务院曾经多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买“小产权”房，特别是最近2008年1月8日国务院办公厅又下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。国土资源部也多次发出“风险提示”。可见中央政府相当重视小产权房问题。<BR><BR> 对于地方政府来说，小产权房在其建设与交易过程中没有经过国家征收等程序，因此各级政府很难针对小产权房的开发过程征收相应的税费或获得土地出让金。因此，有些严重依赖“土地财政”的地方政府对小产权房的开发加以不同程度的限制。例如北京、济南等城市都拆毁了部分小产权房建设项目。<BR><BR> 但是，到目前为止，中央政府和地方政府出台的各项针对小产权房的政策都没有取得预期的效果，市场上仍有许多小产权项目正在进行建设和交易。由于小产权问题涉及利益面很广，广泛存在而且，是关乎国计民生的一个重大问题，值得我们进行深入的研究，提出相应的对策建议。<BR><BR> 二、催生小产权房的主要原因：<BR><BR> 1．城市房地产价格居高不下<BR><BR> 小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了现在全国许多大中城市高企的房价正是催生小产权房的重要原因之一。2006年和2007年我国的房地产市场价格经历了一次全国性的上涨。根据国家统计局发布的数据，2006年全年，全国房价平均上涨5.5%。北京、深圳是房价上涨最快的城市，分别达到北京 10.4%、深圳10.0%。截至2007年6月北京普通住宅开盘整体均价10280元/平方米，比5月上涨了20.4%。虽然年后稍有回落，据预测2007年北京市房地产均价仍上涨了11.74%。由于我国经济社会发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存在着大量现实的购买群。<BR><BR> 2．土地制度安排留下了农村集体建设用地流转的空间<BR><BR> 《中华人民共和国宪法》第八条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。在宪法的第十条中也清楚的写着：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”<BR><BR> 根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。<BR><BR> 那么在全国范围内，这部分土地究竟有多大的规模呢？现在全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，但城镇建城区5700万亩，承载着5. 7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，只承载着7.4亿人，全部建设用地中不足17％的城市建设用地却承载着全国多于43％的人口，农村建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。数量可观的农村集体建设用地和宅基地并没有得到有效的整合和合理的开发，存在大量粗放使用和浪费的现象。仅仅通过对农村建设用地特别是宅基地合理规划和调整，就可以节省大约三分之二的建设用地。因此，随着农村人口流向城市的城市化进程和农村集体建设用地的节约和集约使用，城乡建设用地总量不但不会增加，还有可能减少。这里的关键在于，如何在城市化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效的流转。而村民建设的小产权房事实上就是一种村民集体组织自发地探索集体建设用地有效流转、集约使用的有益的尝试。<BR><BR> 国土资源部的一位副总督察曾突出说明：“建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地，二是农村公共设施的用地，三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。”从另外一个方面来解读，这就意味着在四种情况内建小产权房，就不涉及到所谓的“违法”问题。这里还有一个核心，就是只要不是占用耕地，办好相关小产权房建设用地的手续，就不应该存在什么大的原则问题。<BR><BR> 正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。<BR><BR> 3．农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿<BR><BR> 农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；开发商则拿走土地增值收益的大头，占 40％到 50％。<BR><BR> 而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金（其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用）；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过 1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。<BR><BR> 三、若干建议：<BR><BR> 对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。<BR><BR> 1. 短期看政策要承认现实，平衡各方利益。<BR><BR> 从短期来看要承认事实。有些小产权房是村集体之间通过整合集体所有的集体建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。因此，在短期政策层面我们建议：<BR><BR> （1）小产权房在很多城市大量存在，很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确是存在一定的供求市场的。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续补交相关费用之后应当给予相应的正式产权，或者政府通过收购等方式将这些小产权房转变为经济适用房或回迁房。为了防止不纳入规划建设房屋现象的进一步蔓延，对于正在建设和新建的小产权房则要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批?
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