<P> 案由：</P>
<P> 在2007年十届全国人大五次会议上，我提交了《关于国家财政性教育经费投入应尽早达到GDP的4%的建议》的建议案。在这个建议案中，我通过理论分析和实证研究，认为在遵循“逐年提高、逐步实现”的原则下，认真落实《教育法》所规定的“三个增长”的要求，逐步提高中央和地方各级政府财政支出中教育经费所占的比例，在2010年，实现国家财政性教育经费占GDP4%的目标，不仅是十分必要的，而且是完全可能的。然而，近几年来，尽管中央和地方政府总体上对教育经费的投入有了相当大的增加，但在依法落实《教育法》所规定的“三个增长”的要求上，特别是教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长上，还有相当的距离，形势并不令人乐观。</P>
<P> 一、近年国家财政性教育经费投入情况反映出来的突出问题</P>
<P> 从最近几年教育部、国家统计局、财政部联合公布的“全国教育经费执行情况年度统计公告”来看，2005年、2006年国家财政性教育经费投入（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）依次为5161.08亿元、6348.36亿元，比上年分别增长15.57％和23.00％（由于2007年全国财政性教育经费投入情况尚未公布，这里仅以2005和2006年全国财政性教育经费投入来作分析）。从落实《教育法》规定的“三个增长”情况来看，2005年中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为4665.69亿元，比上年的4027.82亿元增长15.84％。其中，中央财政教育支出349.85亿元，比上年的299.45亿元增长16.83%，高于中央本级财政经常性收入15.42%的增长幅度。2006年中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为5795.61亿元，比上年的4665.69亿元增长24.22％。其中，中央财政教育支出538.33亿元，比增长53.88 %，也高于中央本级财政经常性收入18%的增长幅度。从地方上看，2005年，全国有山西、内蒙、浙江、福建、山东、河南、湖南、广东、贵州、云南、陕西等11个省、自治区，预算内教育拨款的增长率低于财政经常性收入增长率的（见表1）。到2006年，全国仍有河北、内蒙、江苏、浙江、安徽、福建、河南、广东、广西、西藏、宁夏等12个省、自治区，预算内教育拨款的增长率低于财政经常性收入增长率（见表2）。</P>
<P> 从预算内教育经费占财政支出比例情况看，按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2005年全国预算内教育经费占财政支出33930.28亿元的比例为14.58％，比上年14.90%下降了0.32个百分点。全国有23个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降（见表3）。2006年，全国预算内教育经费占财政支出40422.73亿元比例为15.18％，比上年14.58%增加了0.6个百分点。全国仍有18个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降（见表4）。①</P>
<P> 2005年和2006年全国教育经费执行情况监测结果表明，政府教育投入总量继续增加，国家财政性教育经费占GDP的比例（2004—2006年依次为2.79％、2.81％、3.01％）都比上年有所增加，中央财政的教育投入达到了《教育法》规定的“三个增长”的要求，但仍有相当一部分省、自治区、直辖市没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。从地域分布来，这些省份，既有经济欠发达的西部省份，如内蒙古、宁夏、新疆等省；也有河南、湖南等中部省份；更有经济发达的广东、江苏、浙江等省。在中央财政教育经费投入稳步增长的情况下，部分地方政府的教育经费投入非但没有增加，反而出现了“挤出效应”，即在上级政府（包括中央政府或省级政府）投入增加，本级政府投入相应减少。如果按照这种态势发展下去，国家财政性教育经费投入占GDP4%的目标不仅在2010年难以实现，而且很有可能会遥遥无期。如果这种事情果真发生在贯彻以人为本的科学发展观和构建和谐社会的21世纪的今天，就很难让人理解了。为防止这种局面出现并恶化，我们必须采取有效措施，保证各级政府教育经费投入增长的落实。本人认为，将财政性教育经费投入纳入地方政府的考核指标体系，是实现各级政府教育经费投入合理增长的强有力的保障措施。</P>
<P> 二、将财政性教育经费投入纳入地方政府考核指标的重要性和必要性</P>
<P> 合理的教育经费投入是教育改革和发展顺利进行的重要保证，是科教兴国战略落到实处的重要标志，而财政性教育经费投入达到GDP的4%是我国教育健康发展的最基本要求。多年来，教育经费投入不足一直是制约我国教育事业发展的重要因素之一，在各级各类教育事业中，因教育经费投入不足而导致的各种弊端日益显现，有的呈愈演愈烈之势，严重危及了我国教育事业的健康发展。而保证各级政府教育经费投入的逐年增长，是解决教育投入不足问题的一个重要方面。实现法定的教育经费投入的“三个增长”是实现“GDP的4%目标”的根本途径。正因如此，早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就明确规定，中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长(即通称的“三个增长”)，如果说这还只是政府的行动纲领的话，那么，到1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》就以法律形式将“三个增长”确定下来，并要求各级人民政府和有关部门严格遵守、切实落实。从此，实现财政性教育经费投入的“三个增长”就为国家文件和法规所规定，已上升为国家的意志，具有国家强制力。</P>
<P> 可见，落实教育经费投入的“三个增长”不仅是基于我国教育健康发展的基本需要，更是国家法律规定和政策要求。然而，从1995年至今，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率。即便在近期，在我国“富可敌国”的省份不断扩大，各省、市、区财政收入年增长不断创新高等喜讯捷报频传的时候，就是在一些“富可敌国”的省份诸如山东、广东、江苏、浙江等省，财政性教育投入也没有达到法定的“三个增长”的要求。完全可以说，实现财政性教育经费投入的“三个增长”，财力不是问题，关键是认识和决断。当然，我们也不能由此简单地得出“各级地方政府没有尽责”的结论，但事实也的确表明要真正落实“三个增长”，还不是一件很容易的事情。</P>
<P> 我认为，对政府的教育经费的投入缺乏刚性的制约措施，是造成这种现状的一个重要原因。因为与抓城市建设和经济建设这些容易产生政绩和显示政绩的“近功”事业相比，办教育毕竟是一件“远功”，其效果要在十年甚至几十年以后才能真正显现出来，而各级政府及其官员都是有明确任期的。在财政经费有限的前提下，各级政府及其官员会多多少少、有意无意基于出“政绩”的考量，当然更愿意将有限的财政经费投入到更容易出政绩的事业上。这也是为什么办教育“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的原因。如果没有刚性指标的约束，在财政经费仍然有限的前提下，要各级政府都自觉地加大教育经费的投入力度，在当前的形势下，还不太现实。而将财政性教育经费投入增长纳入各级地方政府的政绩的考核指标，不失为保证政府教育经费投入增长的有效办法。</P>
<P> 建议：</P>
<P> 当前，中央及地方各级政府的财政收入在大幅增长，完全有财力增加教育投入，因此，实现教育经费投入的“三个增长”在财力上是完全可行的。那么，怎样建立将财政性教育经费投入增长纳入地方政府政绩的考核指标体系呢？</P>
<P> 第一，提高认识，统一思想。各级政府及其官员都要站在全局的高度，树立科学发展观，认识到优先发展教育对实施科教兴国战略以及对国家和民族未来发展的深远意义，在思想上高度重视，在行动中狠抓落实。切实把加大教育投入作为优先发展教育、实施科教兴国战略的基础性、前瞻性工作来做，进一步强化财政投入主渠道的作用，提高中央和省级政府本级财政支出中教育经费支出的比例。为此，各级财政要认真落实已出台的筹措教育经费的各项法规和政策，特别是要保证做到《教育法》规定的教育经费的“三个增长”，切实增加教育的有效投入。</P>
<P> 第二，制定教育投入法规，形成有效的保障机制。教育财政的实施，它不仅取决于社会制度、国家教育发展政策，而且取决于利益集团之间和各级政府之间、政府部门之间的博弈。因此，必须以法律形式明确各级政府的教育投入责任，明确制约措施，在财力上形成财政性教育投入不断增加的有效保障机制。为此，要尽快制定《教育经费投入法》，从法律层次上保证教育投入。在《教育经费投入法》中，至少要规定以下几点：（1）将各级政府预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，列入各级政府预算。（2）以落实《教育法》中规定的“三个增长”为基准，规定各级政府年度教育经费投入在本级财政支出中的比例及年增长率或经费投入总量。同时，确定经费投入增长率和经费总量时应扣除物价上涨因素，按可比价格计算，防止经费增长被物价上涨抵消，保证教育经费由实质性的增长。预算安排时，要确保落实。</P>
<P> 第三，完善教育财政预算决策程序。现在每年人大开会期间，不少地方政府的政府工作报告没有明确的教育预算的内容，教育预算也不对外公布，连人大代表也不知情，往往是一年之后公布经费的执行情况，各级人民代表大会难以对同级政府教育预算进行审查、监督。为此，必须加强各级人民代表大会对同级政府教育预算的审查和监督，各级政府每年教育经费预算应作为政府工作报告中相对独立的一部分上报各级人大表决、批准。</P>
<P> 同时，鉴于现在省级人大常委会设有预算委员会，对政府的各项预算进行审查和监督。为了确保教育预算稳步增长的落实，科学有效的做好教育预算的审议和监督工作，建议在各级人大常委会预算委员会下设教育经费预算工作小组。该工作小组的主要职能，是审核、批准本级教育财政预算方案，决定教育经费预算的经费项目、经费标准、教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间的分配等重大事?
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