案由：
　　
    据司法部调研的数据显示，截至2005年年底，在我国监狱服刑的156万名在押犯中，有未成年子女的占30%左右，服刑人员未成年子女60多万人。据对服刑人员的调研，45.9%的监服刑人员表示，其未成年子女的生活状况没有保障（居住地在农村的服刑人员中此比例为52.8%）。

　　据调查，服刑人员未成年子女中2.5%在社会上流浪、乞讨，约有1.2%违法犯罪。更值得关注的是，这类孩子辍学现象严重，受教育权得不到保障。被调查的服刑人员中，其未成年子女在父（母）入狱后辍学的为82.43%。调查显示，曾受到过社会救助的服刑人员未成年子女仅占总数的5.2%，而全国目前大约有近6万个服刑人员家庭的未成年子女的监护权，存在着事实上的丧失或者缺损，他们的生活状况、教育状况受到严重的威胁。

　　目前，服刑人员未成年子女生活和教育问题尚未引起政府和全社会的广泛关注，还存在着事实上的法律和管理空白，缺乏政策的支持。

　　一、在法律法规上存在空白地带

　　现行法律法规中对父母服刑期间无人照管的未成年子女，没有明确规定相关的监护办法、程序、监护主体及其责任。2006年新修订的《未成年人保护法》规定，对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的，以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。如果服刑人员子女算是“其他生活无着的未成年人”的话，那么就应当由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养，但实际这些孩子并没有进入儿童福利机构，而且有很多孩子无人管教，流浪街头。2006年民政部等15个部委联合发布《关于加强孤儿救助工作的意见》，由于该《意见》仅仅局限于孤儿救助，对于整体解决服刑人员未成年子女问题尚显力度不足。按照我国已签署的《联合国儿童权利公约》的标准来衡量，我国在未成年人保护和救助领域的制度、法律方面仍然存在一些疏漏，亟需进一步完善。

　　二、在管理协调上政府责任缺失

　　目前，我国还没有针对服刑人员的未成年子女的专门救助机构和救助办法。政府对这个群体在救助方面还存在缺失。由于我国儿童福利院的主要救助对象是孤残儿童、弃婴，对服刑人员未成年子女的保护与救助没有纳入其职责范围，且无其他政府机构代养这部分孩子。在这种情况下，民间机构开始通过建设“太阳村”等形式开展对服刑人员未成年子女的救助。如北京顺义太阳村先后接收、救助服刑人员的未成年子女超过六百名。太阳村主要靠社会爱心人士的捐赠维持日常运转。但是，光靠民间组织和个人开办儿童村，或者爱心人士提供帮助，救助力度毕竟有限，相对于更多需要帮助的服刑人员未成年子女，无异于杯水车薪。而且，这些民间组织本身也面临诸多难题，运营也亟待规范。

　　三、在解决方式上缺乏长效机制

　　针对服刑人员未成年子女的现状，国家也采取一些举措，试图解决这一问题，如2006年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组等６部门联合启动了全国服刑人员未成年子女关爱行动，但是主要采取临时性救助的方式，对服刑人员未成年子女的生活保障和教育问题没有从机制上给以解决。司法、民政、教育、妇联、共青团等部门都或多或少做了一些帮助服刑人员未成年子女的工作，但由于没有明确的责任主体和职责分工，没有相应的工作机制，各部门都将此工作作为附带的事情，无法从根本上解决服刑人员未成年子女的生活、就学困难的问题。

　　按有关规定，未成年子女如无人监护，应由公设监护人行使监护权。在我国，公设监护机构除了民政部门外还包括：未成年人父母的所在单位；未成年人住所地的居民委员会、村民委员会。在现实中，要求服刑人员所在单位承担监护职责显然已不可行；服刑人员未成年子女住所地的居民委员会、村民委员会也没有固定的经费来源，没有固定的人员来对其承担监护职责。因此，对没有监护人的服刑人员未成年子女的监护和救助，理应由政府的民政部门承担，同时鼓励社会力量参与。

　　建议：

　　1、确立政府管理为主，鼓励社会力量参与的原则。对没有监护人的服刑人员未成年子女，明确责任主体是服刑人员未成年子女户户籍所在地地方政府，同时，以流入地政府为辅；加强部门配合，明确责任主体是民政部门，其他部门配合；以政府管理为主，鼓励民间机构共同参与解决服刑人员未成年子女的救助、就学问题。

　　2、完善相关法律法规，弥补法律法规空白。在正在制定的《社会救助法》中，应该明确提出服刑人员未成年子女的救助主体、责任和程序等；在《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《监狱法》等法律法规修订时，予以补充修订。

　　3、建立监护人制度，明确监护职责。犯罪嫌疑人羁押期间，其女子暂无其他亲人监管的情况下，可由司法或公安部门委托社会福利机构或民间救助机构临时看护；犯罪嫌疑人被法院定罪判决时，要关注犯罪人员未成年子女监护问题，没有监护人的，应指定有监护能力和资格的亲友代为监护。在现实条件下，无法由政府福利机构集中供养的，可以按照一定的标准和程序，面向社会选择义务监护人。对处于流浪状态的服刑人员未成年子女，救助管理站要重点给予救助和保护。

　　4、政府应制定服刑人员未成年子女补助和帮扶政策，如把生活困难的服刑人员未成年子女纳入低保，在教育上享受“两免一补”的政策等。这样可以使愿意抚养服刑人员未成年子女或寄养他们的家庭或单位解除顾虑，使这些孩子的生活和学习能够得到一定程度的保障。

　　5、通过加强和扩大福利院等政府福利机构职能，化解部分服刑人员未成年子女救助问题。对无人监护的服刑人员未成年子女，可明确相关部门负责安排到当地孤儿院、福利院、儿童村集中供养，履行好国家的监护责任。在有条件的地区，要加紧建设sos儿童村等公益性儿童社会福利机构，明确将无人监护的服刑人员未成年子女作为接受对象。

　　6、出台相应政策，鼓励社会团体、民间机构或个人代养代教服刑人员未成年子女。政府应为民间救助组织或团体的登记注册给予政策支持，并按被救助人数给以代养机构和个人相应的补助。民政部门应设立服刑人员未成年子女档案，与被代养的孩子进行定期联系，协调有关部门做好他们的生活、就学、就业工作。此外，应大力鼓励教育、妇联、关工委以及机关企事业单位等开展帮扶活动，以各种方式关爱有困难的服刑人员未成年子女。

　　建议办理部门：民政部  国务院法制办  公安部