我国的养老保险模式建立于90年代初，是一种制度创新的特殊模式，是一种统账结合的混合模式：就是社会统筹和个人账户相结合的制度。当初建立这样一个混合模式的目的，是为了既要吸取欧美现收现付制的优点，即保留再分配的社会共济因素，又引入个人的责任，即引入了个人账户的拉美模式和新加坡模式的因素。在当时，这个制度是崭新的，开了历史先河。但在实践中，仍然遇到了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几方面：一、制度不统一。当前我国并没有形成全国统一的社会保障制度，社会保障资金的统筹层次低，社会保险费的征缴和发放等各项具体措施规定还是由各地区根据本地区的经济状况、人口结构等因素来制定，各地区别大；按照群体不同，又分为城镇企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、事业单位养老保险，而机关公务员则完全游离于养老保险制度之外，退休时直接享受离退休工资。这样会产生许多其他社会问题，如全国范围的劳动力流动受到影响，公务员因故离开公务员队伍时，其养老保险账户为空账户。二、覆盖率低。社保制度门槛太高，难以覆盖全社会。据统计，基本养老社会保险的实际覆盖面（实际参加社会保险的人员占全部从业人员的比例）仅为15%左右。如果从全部人口的角度来考察，当前我国社会保险的覆盖面更低。三、统筹层次低。目前我国社会保险费的统筹层次很低，虽然将尽快实现省级统筹，但是社会保障资金的统筹层次决定了动员社会保障资金的伸缩能力，统筹层次越高，动员社会保障资金的伸缩力越强。目前，我国过低的社会保障资金的统筹层次直接影响了社会保障的良好运行，表现为：条件好的地方，较低的收费率即可满足当地的社会保障支出；条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出，同时也削弱了社保基金应起到的财富再分配的社会共济能力。四、缴费率太高而收缴率太低。为厂给养老保险提供资金，中国的企业现今的养老金缴费比例为20%左右，职工个人缴纳8%左右，两项相加为28%左右，该比例比大多数国家都要高，这是社会保障体系顺利运转的主要障碍。高的养老金缴费比例导致企业逃避规定的养老缴费支出，诱发职工收入结构改变（很多收入不以工资的形式体现），也降低了经济效率，同时由于征费率的巨大差异也会影响到企业等经济组织在全国的公平竞争性，进而影响现代企业制度的建立和企业改革的向前推进。综上所述，我们现有的基本养老保险制度体系存在明显的缺陷，十六届六中全会明确提出的2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一是建立起一个“覆盖城乡居民的社会保障体系”，可以说，不改造目前这个制度的架构就不可能完成这个任务。为此，建议对我国养老金体系进行结构性改革，具体建议如下：一、尽快制定全民社保统一制度社会统筹养老金是典型的公共品，第一要坚持普惠原则，不排除任何需要养老金的人群；第二要坚持平等原则，不因身份差异造成歧视性养老金，消除城乡差别，解决公务员、事业单位和企业职工三个工薪群体之间的养老金矛盾。作为社保制度应该是一个统一的适用全民的体系，而不应该再人为的分为城镇和农村二个体系，更不应该将公务员另立体系。在制度层面建立一个大一统的制度，所有的私人部门和公共部门都必须参加，一个制度，一个税率，一个利率，一个标准，从保障对象、保障内容到征费（税）比例等方面的政策要全国统一。在中央政府层面大收大支，在全国范围内实行统筹，调剂能力非常强，制度没有排他性，任何公民可在任何地方流动，在任何地方都可领取退休金，具有完全的便携性。现有的国家机关和事业单位的退休金、城镇企业职工的基础养老金、农村居民的基础养老金、部分城市的养老补贴，乃至向老龄人口支付的最低生活保证金等，均向全国统筹的国民基础养老金并轨。当然，养老金普惠化不等于搞平均主义，应根据各地社会平均工资和实际消费支出水平建立支付机制，也可因贡献大小（根据纳税和缴费）体现合理差异。二、将缴费分为社会统筹和个人账户资金两部分将养老保障资金分成社会统筹和个人账户保障资金两部分。社会统筹资金建议通过由国家统一确定的社会保障税或其他法定税费征缴。该部分税费全国统筹，属于全体公民，不与职工个人发生社会保障上的直接联系。国家利用国家统筹的社会保障资金向全体公民个人提供基础养老等保障。这也意味着每个公民都自然参与到了国家统筹的社会保障中，当前社会保险中的扩面难题将迎刃而解。每一个公民不受其自身状况、工作单位经济效益及领导人的行为方式的影响，至少可以享受到国家统筹的那部分社会保障。同时，国家要求每一个公民都要建立与自己身份证号码相一致的个人社会保障账户，凭个人账户享受国家统筹的基础养老等保障待遇。包括政府机关和事业单位人员在内的任何从业人员都要依法向其个人账户存入其工资的一定比例，同时，企业按个人工资一定比例缴纳的费用也存入该账户，而目前的企业职工基本养老保险个人账户、企业年金个人账户、城市居民个人养老储蓄账户、农村居民养老保险个人账户、来自政府的补贴、征地补偿费等，均可以存入该个人账户，一旦进入个人账户，都属于养老金范畴个人账户上的资金。个人账户的本金和投资收益归个人所有，不交利息税，退休年龄到达前除非有特殊情况（如发现有不治之症），不得提前享用个人养老账户上的资金，该资金由国家设立专门运作机构进行投资升值，不得挪用。但死亡后，个人养老账户上的资金余额可以继承。三、将基本养老金享受分为两个层次鉴于我国地区差别、城乡差别巨大，建议将社会基本养老保险分为2个层次：第一层次是地方政府覆盖全部符合退养年龄的全民基本养老生活保险费用。此费用按各地区生活消费指数，由地方政府用地方养老消费券形式进行发放，限定在发放地消费使用。该费用可以控制在替代率的20%～30%左右，随着以后生活水平的提高，逐步增加。这层次构成最低的养老保障社会安全网。第二层次是个人帐户储存积累的资金进行统一折算后的基本养老金部分。该部分按个人的能力大小，多渠道筹集，按折算后账户资金多少，享受不同待遇。四、通过开征社会保障税、多渠道筹资方式解决社会统筹资金对养老保险中的社会统筹资金部分，建议建立一个强制性的、主要靠税收维持的再分配系统，可以采用通过开征社会保障税，建立多种渠道筹资方式予以解决。在实施方式上，建议摈弃现有按工资总额征收的办法，可以采用不同于国际社会的创新型做法：社会保障税一部分可以结合诸如增值税、普通营业发票之类的有着广泛税基的税收来征收。而另一部分则可以纳入原油、原煤、电力、水资源、燃油等基础能源的价格中。这样，可以将社会保障税的征收面尽可能扩大，而税率可以比基于缴费工资的缴费比例更低，也更具公平性，有利于企业的发展。方式是把现有的某税种如增值税或营业税的征缴率提高一定幅度，把提高部分的税金专用作社会保障资金，存人国家社会保障公共账户。五、通过记账转移支付方式，解决机关事业单位养老保险制度与企业并轨问题在一统式养老保障制度体系下，对公务员建立个人账户，采用记账式年金方式：按公务员各岗位级别工资的一定比例，提取个人账户养老基金，也可以以记账方式记入其个人账户，该部分资金可以以名义记录，也可以通过财政转移支出，然后再回收回财政。只有在遇到公务员因故离职或调换职务时，个人账户资金才需要进行转移支付。这样，可以在不增加财政任何费用的情况下，将公务员养老金纳入全民大一统的制度内。基于公务员现职工资相对较低，为补偿公务员的付出，可以在统一的养老金基础上，再增加公务员养廉金一块：公务员退休后，达到廉政标准的，可以在享受基本养老的基础上，按月领取相应级别的养廉金。这样，在一统制的全国养老制度体系下，既保证了公务员的积极性，又可以激励公务员自觉廉政防腐，从而可以解决机关事业单位与企业养老保险制度并轨的问题。为确保社会稳定，对机关事业单位的员工可以采取老人老办法，即已退休人员享受原有的养老政策；中人中办法，即目前在职人员根据个人以前已有工龄多少为其个人社会保障账户补充基金，以后由个人承担；新人新办法，即以后新加入的员工其个人社会保障账户完全由个人充实资金。

（责任编辑：张歌）