改革开放三十几年来，伴随着我国经济建设的快速发展和国民物质文化水平的不断提高，我国国民的对外交流和外国人入出我国变得越来越频繁，我国已经成为位居世界前列的出入境目的地和输出国。据公安部出入境管理局统计，改革开放以来，我国公民出入境活动空前活跃，出入境人数持续高速增长，出入境边防检查方面的业务同时大幅度增长。每年出入境人数从1978年的566万人次增长到2008人年的3.5亿人次。出入境交通工具包括船舶、汽车、飞机，总数从1978年的不足10万增长到2006年的2102余万，增长了200多倍。中国居民依法向公安机关申领护照，频频走出国门已经成为了一个越来越普遍的“国民现象”。
    可以预见，随着我国对外开放程度的不断深入，中国与世界各国、各地区之间的交流将会变得更加频繁，更加多元化，这就带来了一系列与出入境有关的问题（国外一般称之为移民问题）。例如中国公民出入境证件的申领及管理的问题；外国人入出我国的一系列问题；我国公民移民境外以及境外居民在我国的居留、定居等一系列问题等等。上述一系列问题在概念上显然是“出入境管理”所不能涵盖的了，况且当中很多牵涉公民的权利本身就是我国宪法规定的基本权利，用计划经济沿袭下来的“管理”一词来表述显然有些滞后。对上述事务的概念，国际通行的做法，移民（移民事务）是最为广泛也是最恰当的表述，本议案以下就我国的移民事务以及其主管机构——移民局的设置做一个初步的论述。
    移民事务（以下同）这一块，我国不仅有超过13亿内地人口、2300万台湾居民、700万香港居民以及50万澳门居民的移民事务需要考虑；还要考虑与世界上200多个国家和地区的移民事务。因此，我国的移民事务汇集起来实质上是一个非常庞大和复杂的事物。移民事务从表象来看是出入境现象，但是从其背后的实质来看却与一个国家的长远发展密切相关。21世纪的大国博弈关键是在人才，这是大家熟知的共识，同时恐怖主义和极端宗教主义也是各国和平发展的重要威胁。保障本国与外国公民合法的出入境权利；制定有利于本国科学发展的移民政策；打击各类移民犯罪已经成为各国移民机构的三大重要职能。但在我国，负责与上述移民事物有关的机构和部门不仅存在着体制上的不统一，还存在机构设置上的不合理，与我国现代化建设的发展现状和发展要求存在明显差距。因此，笔者认为作为涉及中央事权的移民制度和移民机构的改革已确有必要加以相应的调整，在全国范围内统一我国的移民事务是大势所趋。
    按照国际通行的移民事务管理机制，一个国家的移民事务主要具体分为三个核心职能部门。一是负责制定移民政策的制定部门（在我国负责此项事务的是公安部出入境管理局）；二是负责颁发本国各类出入境证件、签证的发证部门（我国具体负责此项事务的是各级公安机关的出入境管理部门以及少数外交机构）；第三个是在国家各对外开放口岸负责查验证件的查证部门（在我国负责此项事务的是边检部门）。
    首先我们来看看边检部门的体制现状。1998年7月1日，根据《国务院关于北京等九城市边防检查职业化改革试点方案的批复》（国函{1997}76号），北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕头九城市边防检查站由现役制改制为职业制试点，上述九城市成立出入境边防检查总站，划归为公安部直属管理，为副厅级建制。但除了上述九个城市外，我国其余所有对外开放城市负责出入境边防检查的机构都是现役武警建制，服役期满后都需要转业至地方。这就常常导致一个怪现象：一个外国人出入中国，入境时是一种制服的人查证，出境时又是另外一种制服的人查证。这种混乱的体制直接导致国家形象的混乱，各个部门信息也常不对称、不同系统工作对接不顺畅，不利于我国对外开放的整体布局。从1998年到2010年，我国的边检机构改革经历了12年漫长的等待，至今还未有定论，这种“一样工作，两种体制”现象的长期存在，已经对我国的对外开放形象构成了极大的混淆，更不利于我国移民事业的整体发展。因此，对于全国边防检查机关的改革首先要面临一种“阵痛”的决定：必须改？怎么改？国务院及其相关部门应当早日做出科学的抉择。
    其次，我们再来看看各地出入境管理部门的现状。按照我国出入境管理相关法律法规，我国的出入境管理事务属于中央管理事权。但是现在的现状是，我国各级公安机关（从县级到省级）都设有出入境管理部门。而这些出入境管理部门无论从人员的任免、警力的配置上都是各级公安机关的内部事务。也就是说上述各级公安机关的出入境管理部门名义上是在行使中央事权，实际上它们是地方公安机关的职能部门之一。这样一种“名不副实”的现象导致的直接后果就是中央制定的移民事务到了地方有被严重“变通”的危险。事实上，这一现象至今还在一些地方相当的严重。由于缺乏公安部的有效监管，一些地方公安机关的出入境管理部门常常出现大批量的违规办证、违法办证现象。有的不法分子和贪腐官员就是利用我国这方面的体制漏洞，串通少数负责办证的民警违法办证，常常一人拿有多本具有本人真实照片，证件资料又属伪造的真的“假证件”长期大摇大摆的出入我国国境。而这一长期屡禁不止、屡打不绝的根本原因就在于我们的出入境管理机构的上下脱节，体制不顺造成的，长期放任这一现象的存在且不对其进行有效的管理势必会造成我国移民事业的滞后，对国家安全形成巨大威胁。
    随着我国现代化程度的不断提高，我国移民事业的新问题也在不断涌现。就边检机关而言，由于大量的内地省会等大中城市相继开通了国际航线，内地边检机关急需大量的业务人才。但由于受制于未改制的“瓶劲”制约，武警编制的边检站不可能在短时间内招纳大量的新生力量补充进来；另一方面，具有丰富经验的未改制边检机关官兵们又要面临转业的现实难题。因此，我国的移民检查部门在当前形势下的确面临着巨大的压力。其次，随着我国国民经济互补性和流通性的不断增强，人口流通的多样性不断加大，那种凭户口办护照的旧传统已经不能适应新经济发展的需要。一个简单的例子，一个广东的商人出差到北京，临时准备出境美国，如果此时他的护照已经过期，那么他就不得不返回户籍所在地广东办理新的护照才能出境，但是一旦成立了国家移民局，统一后的移民事务就解决了类似这样的问题。因此，国家移民局的成立，无论从便利国民出入境事物的需要还是从国家统筹运作边防检查机关的工作需要，都是一项急需而紧迫的事项。
    目前，我国有关与移民事务相关的法律法规大多是上个世纪八九十年代制定的，且大多是以实体法为主，当初国情与现在我国的国情已经有了非常大的变化，有的法律法规已经严重滞后，制约了我国移民事务的发展。况且，与移民事务相关的法律法规，还得由多种部门、不同体制的执法机关去执行，其法律效果可想而知。有一个很现实的例子就是外国人的管理问题，现在已经成为我国移民事务的一个“老大难”。按照我国相关法律，外国人入境后必须在一定时间内到公安机关登记，但事实是负责执行此项事务的是基层公安机关（一般是派出所），而非出入境管理机关，也不是边检机关。现实往往是这样的，外国人或者是不清楚这项规定，或者是其他原有，总之主动前往登记的少之又少，而基层公安机关由于不能掌握到外国人的出入境信息，也无法主动去执行这项措施，况且这一规定本身就缺少执行的具体程序。这在实质上其实就是“架空”了我国法律规定的这项条款。因此，目前在我国的许多大城市，例如北京、上海、广州常常会有相当多非法的外国人“聚集区”，这对我国的社会安定带来很大的隐患。从这一角度来看，一部统一的《移民法》和一个专门负责执法的移民机关来整合各项移民事务的法律法规，就更显得非常必要了。
    笔者认为，要想真正理顺我国的移民事务，就必须从全局出发，用发展的眼光来规划我国的出入境管理事务和边检事务。特别是边检体制的改革，已经明显制约了我国对外交往的文明形象，也不利于我国的国门安全与稳定。2001年美国9.11事件以后，美国综合了移民局与海关相关部门的机构设置，成立了国土安全部，统一规划移民事务，随时能把各类与移民事务相关的信息统筹起来，事实证明，美国政府在这一方面的改革有效的应对了恐怖主义的威胁，取得了很好的效果。
    进入21世纪，随着中国综合国力的不断增强和国际地位的不断提高，一个与大国相适应的移民机关应该早日成立并应担负起其肩负的责任。因此笔者认为，国务院及公安部、外交部等相关部门有必要就此问题召集相关专家和社会人士尽早对我国成立专门的移民机构进行必要的探讨和研究，这不仅是我国对外改革开放的现实的需要，是体现政府服务职能、提高政府形象和办事效率的需要，也是理顺我国政府的现代关系和在国际舞台构建大国形象的需要。

　（责任编辑：张歌）