我国是一个海洋大国，拥有大陆海岸线18，400多公里，岛屿岸线14，000多公里，拥有面积500平方米以上的沿海岛屿6500多个，可管辖海域面积近300万平方公里。但是，近年来随着形势发展和变化，我国传统海上执法体制的弊端日益显现，计划经济时期形成的分散型海洋执法管理体制已不能适应形势发展需要，为有效维护国家海洋权益，增强维护海上安全稳定能力，改革现行海上执法体制，整合海上执法力量，建设一支与形势要求相适应的海洋综合执法力量，已十分迫切，势在必行。
    一、国家海洋权益和海洋管理面临新挑战迫使我们必须加强海上执法力量建设
    当前，随着海洋经济的快速发展，我国在维护国家海洋权益方面面临着十分严峻的挑战，我岛屿被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺、渔民遭抓扣、科考受干扰等问题十分突出。我国与8个海上邻国主张的专属经济区存在争议，涉及海域面积达150多万平方公里；在南中国海，随着丰富油气资源的发现，一些主权属于我国的岛礁，从上世纪70 年代开始就被一些国家非法抢占至今。
    近年来，随着海洋经济的发展繁荣，海上走贩私活动活跃、海上偷渡活动时有发生、非法打捞、哄抢、破坏海域水下文物违法犯罪活动突出、海上安全生产隐患较大，海难事故多发以及海上保卫和反恐任务繁重。海上治安不稳对国家海洋战略实施、海洋经济发展和海上通道安全构成严重威胁。
    二、我国海上执法力量分散，职能重叠，不能有效应对海洋维权执法新形势
    改革开放以来，尤其是进入新世纪新阶段，国家十分重视海上执法管理工作，海上执法力量逐步发展壮大，我国已经初步建成了公安边防海警部队等几支具备一定基础、规模和战斗力的海上执法队伍。以公安边防海警部队为例，近年来，海警部队积极适应国家经济社会发展和对外工作大局，大力加强船艇装备和队伍建设，全面提高执勤执法能力和水平，深入开展反走私、反偷渡、缉枪、缉毒斗争和实施海上治安管理、海上抢险救难等任务，为维护国家主权和海上安定稳定，促进地方经济发展做出了积极的贡献。但总体上看，我国的海上执法力量尚处于起步阶段，没有一个涉海部门能单独有效地实施海洋立体综合管控，尚不能满足管理“海洋国土”的需求，不能从容应对大面积海域维权执法的复杂情况，也不具备迅速处理海上大规模突发事件的应急能力。
    造成我国海上执法力量孱弱的主要因素是海上执法管理中传统的分散性行业管理体制，当前，我国现有的海域管理权分散在公安边防海警、海监、海事、海关缉私、渔政等多个部门，呈现出多头管理特点。存在最突出、最严重的问题是海洋执法部门繁多，互不隶属，机构重复设置，职能重叠，力量分散。现行海上行政执法体制下的多头管理现状给国家“管海”、“用海”工作带来了诸多不便。从对外维护海洋权益的角度讲，多个部门同时“管海”，分散了国家投放于维护海洋权益的资源。因此，面对日趋复杂的海洋维权形势，我们本已微薄的海洋维权力量必须集中使用，整合海上执法力量已经势在必行。
    三、借鉴美国及周边主要国家海上执法力量建设经验，建设中国海洋综合执法力量
    在当今和平时期，为有效维护国家海洋权益，世界各国不仅大力发展海军，而且都十分重视海上执法力量建设。美国及我国周边日本、韩国、越南等主要国家均已组建了“准军事化”的综合海洋执法力量，中国是目前唯一一个没有组建综合海洋执法力量的海洋大国。以美国为例，美国海岸警卫队是美国五大武装力量之一和国土安全部执法部门之一，是美国唯一拥有海上执法权力的综合执法机构，是一支海上执法维权的准军事力量，主要执行救生、保护国家财产、执行法律、实施科学调查和保卫国家安全等任务。日本有海上保安厅、韩国有海洋警察厅、我国台湾地区有“海岸巡防署”，相比之下，中国海监、海事、渔政乃至公安边防海警力量在船舶吨位、武器配备、人员军事素质、对峙经验等方面都不足以与周边国家的海上准军事力量抗衡，一旦发生海上对峙或武装冲突，我方有可能处于被动，从而丧失对争议海域的控制能力。
    因此，应迅速整合海上执法力量，实行海上综合执法，使我国的海上执法体制尽快与国际形势接轨。具体建议：
    （一）以维护我国海洋主权最高利益，确保我重要战略机遇期海上安全稳定为出发点整合海上执法力量。在当前海洋权益屡遭侵犯，海上安全受到威胁，海上治安形势日趋复杂，恐怖活动日益升级的严峻形势下，在整合海上执法力量时，要紧紧围绕海上突出问题，在政策法规指引、行动组织方式、执法执勤手段和人员的主体属性等方面，统一考虑海上维权和安全稳定工作需要，统筹谋划、科学设计海上统一执法队伍的基本属性和基本特点。
    （二）整合后的海上执法队伍应定位于非军事性的武装执法警察属性，实行现役体制。从海上执法的特殊要求和国际通行的做法看，整合后的海上执法队伍必须是一支配备大型舰艇、飞机和舰炮等武器的武装执法力量，具有国家强制力和威慑力，具有行政执法和刑事执法双重职能。只有这样，才能有效打击海盗、武装抢劫和恐怖等严重暴力犯罪，才能有效应对与周边国家的海洋主权和海洋资源权益争端。鉴于又要有别于军队，其执法行为属非军事性，定位在准军事化的警察队伍开展国家执法活动，有利于冲突争端情况下国家外交斡旋。同时，海上条件艰苦，执法环境特殊，对这支队伍的领导、管理、建设应具有不同于一般行政机关的要求，最好的管理方式应该是实行现役制，平时实行军事化管理，战时顺利转入作战状态。
    （三）建议以属现役部队性质的公安边防海警部队为基础进行整合。从现有的几支海上执法队伍的管理模式、组织架构看，以公安边防海警部队为基础进行整合最为有利，且易操作。公安边防海警部队作为一支现役部队，是国家部署在海上的重要武装执法队伍，管理正规严格，指挥体制顺畅，政令警令畅通，是一支具备一定基础、规模和战斗力的专业性、技术性较强的执法维权队伍。2007年12月《公安机关海上执法工作规定》施行后，海警部队已全面履行了公安机关海上行政执法和刑事司法职能。在国际交往中，据了解，海警部队已与美国、日本、韩国、越南等国海上执法机构开展了广泛的合作。以海警部队为基础进行整合，既可以节约成本，减少重复建设，又加快整合过程，尽快形成战斗力，在整合期间边整合、边执法、边完成任务。
    希望有关部门应迅速行动起来，统筹规划改革“管海”体制，尽早完成海上执法力量的整合进程。

　（责任编辑：张歌）