一、 问题的提出

　　我国2008年的城市化水平只有45.68%，在总数为7.2亿的农民耕种18亿亩土地，按每个农户3.65人口计算，近2亿农户户均耕地面积只有9亩（世界上最小的土地经营规模 ）的情况下，任何使现有农民脱贫致富的企图都是徒劳无益的。只有加快土地流转，在将农村大量剩余劳动力转移到城市的同时，使农村户均耕地达到50亩适度规模经营的要求，才能从根本上扭转城乡居民收入差距扩大的趋势，为逐步消除城乡二元结构创造条件。

　　另一方面，从全国存量建设用地看，集体建设用地占有较大比重，仅农村居民点一项就相当于城镇用地的5倍。所以，加快农村集体建设用地流转，将分散居住的农村人口依次迁移和集中到新建的居民点、小城镇乃至大城市，在城市建设用地增加的同时，相应地减少农村集体建设用地的数量，即做到增减挂钩，就有可能在推进城市化进程中，少占甚至不占耕地，从而有效地保障国家的粮食安全。为此提出如下建议。

　　二、 政策建议

　　1． 增强农村土地的经济功能

　　现行《农村土地承包法》将农村承包地的功能定位在“促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”上，而且整部法律偏重于土地的社会保障功能上。随着我国经济社会的快速发展、财政实力增强和民生工程的实施，特别是城乡社会保障水平的提高，农村土地保障功能的作用也会随之发生变化，其农村土地的政策法律也应适应这一发展变化。

　　为此，建议适时修改《农村土地承包法》，并在立法总的意图上增强农村土地的经济功能。

　　2． 适当放宽土地的农业用途限制

　　现行的土地农业用途的规定已不能适应现代农业的发展。如现代农业对设施要求较高，整个产业链在逐步延长，管理的环节增多，建议对于不损害土地耕作条件的农作物种植、花卉培育、禽畜饲养、水产养殖、农产品加工、农业科学实验以及农业基础设施建设应当认定为农业用途。对于在发展农业产业化或农业结构调整中，因生产、生活需要所必须修建的用于办公、仓储、值守、工作人员餐饮、农村村民农产品加工的建筑物及需要建造的温室大棚、临时性畜牧场、饲养场、水产养殖场等非永久性临时设施占用耕地的，且已与土地行政主管部门签订复耕协议书的，应视同农业用地对待。对规模经营和大户允许用一定比例土地建管理用房。

　　因此，建议国家依据发展现代农业的内在要求，对土地的农业用途做出新的规定，促进农业农村经济结构的调整和优化。

　　3． 适时降低收回承包土地的条件

　　建议在社会保障健全的基础上，将收回土地承包经营权的条件放宽为：“承包期内，全家迁入城镇，转为非农人口并享受城镇居民社会保障的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”而不应当以是否进入设区的城市作为是否交回承包地的条件。

　　4. 建立农村居民自愿退地补偿制度

　　在强制征地补偿上我们已经有了一套比较完善的制度，但在农村居民自愿退地上，我们还没有一套成熟的办法，甚至可以说连具体手续怎么办都还不太清楚。随着城市化进程的加快，现在有大批农业人口被吸收到城市中来，其中的一部分在城市稳定就业、立足安身后，就有了自愿退出农村的承包地、宅基地转入城镇定居的愿望，而且从发达国家的经验来看，这个过程还将持续相当长的时期，这样一个重大的制度缺失，必然会影响到农业、农村的现代化进程。目前，我们的土地法律制度只对非自愿失去土地的补偿有系统性规定，对自愿放弃、转让土地却没相关规定，不利于土地的流转，使土地这一最基本的生产要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我们必须在原有的土地法律制度上“打补丁”，完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，使土地的作为生产要素能够活起来，促进农业和农村的现代化。

　　5. 粮食安全保障责任应由全社会共同分摊

　　粮食安全和保护耕地本来是一个公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此我们建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。只有这样，保护耕地和粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致。

　　6．适时出台国家农村集体建设用地流转办法

　　随着城镇化步伐加快和农村劳动力的转移，部分务工经商农民在城市有了较稳定的非农收入和住所，农村出现了较多宅基地和农房空置现象，出现了城市建设用地不够用，农村建设用地大量闲置的矛盾。因此，从国家层面出台农村集体建设用地流转办法势在必行。一是对城市建设用地指标与农村建设用地指标实行跨地区有偿流转的办法，使耕地达到异地占补平衡。二是在镇、村辖区内实行农村建设用地用于发展农村二、三产业和新农村建设中的居民点建设。三是对农村宅基地和农房使用权实行有偿流转。允许各类规模经营农业生产、农产品加工的业主，在尊重农民意愿的前提下有偿使用和改造农房。

　　7. 赋予农村居民宅基地抵押权

　　根据现行《担保法》等相关法律，农村宅基地不允许抵押。因此，虽然农民长期占有并实际支配宅基地，但是并没有利用宅基地融资的权利。国内一些地方进行了探索，通过建立土地银行等方式使“存地证”可以抵押贷款，实际上突破了《担保法》和《土地承包法》的相关规定。应适时出台相应的规范文件，尽最大努力防范金融风险。

　　8. 增减挂钩要充分体现农民的土地权益

　　重庆和成都市都在试行城乡建设用地增减挂钩。所谓城乡建设用地增减挂钩，实际上是将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益，由政府拿走了，其中只有少部分，比如说成都每亩拿出15万，转给偏远的地区。但增减挂钩不必通过国家的征地方式来实现。偏远地区的劣等地所有者可以通过市场与城市周边优等地的所有者交换建设用地指标。他把建设用地指标交换给城市周边的优等土地所有者，他们之间可以讨价还价来确定指标的价格。

　　至于不同地区的贫富差距，应该通过上一级政府的财政转移支付来调节，而不应该直接将富裕地区的级差地租转移给贫困地区。