案由:
教育投入是政府工作的重要方面和内容，也是教育改革和发展的基础与前提。加大教育投入是中国教育改革和发展的客观需要，是人民群众的强烈期盼，是落实中央提出的“坚持教育优先发展”、实施科教强国战略的必然之举，也是贯彻实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010---2020)》的具体措施。
建议：
为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010---2020)》（以下简称《规划纲要》））“健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”的要求，在有可能实现本届政府承诺的2012年“国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%”目标的前提下和基础上，特提出十条有关具体建议如下：
1：确立2020年实现财政性教育投入占GDP至少4.5%，争取达到5% 的新目标
《规划纲要》要求：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。”在2012年实现占GDP的4%之后，为在2020年基本实现教育现代化，进入人力资源强国的行列，需要继续大幅度增加财政性教育投入，到2020年达到GDP的4.5%，争取达到GDP的5%的目标；到2025年至少达到5%，争取达到5.5%乃至6%的目标。为此，中央本级财政支出中教育经费支出的比例，每年按同口径至少能比上一年增加1个百分点。与此同时，省级政府本级财政支出中教育经费所占的比例，每年平均增长至少2个百分点；省以下各级政府（贫困地区除外）本级财政支出中教育经费所占的比例，每年也应平均增长至少2个百分点。
2：以“生均教育经费指数”指标，强化地方政府投资责任，确保地方财政的投入到位
建立保障加大教育投入可持续增长的长效机制，从目前的情况分析，各级地方政府的教育投入是个“短板”，以“财政性教育投入占GDP%”考核指标，主要是针对全国的总体投入水平计量，无法激励和约束地方政府的投资行为。建议：①把“三个增长”进一步明确要求为“县级以上人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于本级财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”。②按照国际惯例，启用“生均教育经费指数”（生均教育经费与人均GDP之比），考核省级政府的投资行为（目前可仅考核生均财政性教育经费与人均GDP之比，逐步扩大到考核全社会教育投入），以约束某些地区人均GDP大幅增长、排位靠前，而各级教育生均经费长期摆尾的现象。并通过省级政府约束县市级政府的投资行为。③进一步强化地方教育投资的约束机制，盯着“三个比例”，按等比例投入教育，确保地方财政的投入到位。④采取有效措施，拓宽财政性教育筹资渠道（如征收地方教育附加，或者开征用于教育的地方社会事业建设费等），提高地方教育资金投入的能力。
3：以义务教育为先导，实施“教育财政公平和财政充足”的教育投入新战略
为有效保障城乡义务教育发展的实际需求，目前的发展态势已经到了提出“从教育财政‘短缺’向‘充裕’方向发展”，实施“教育财政充足”或“教育经费充足”发展战略的时机。关注教育财政充足，是美国从追求公平的年代向追求充足的转变过程，被称为美国基础教育“新”财政（李文利等，2004），从世界公共教育资源配置的历史选择看，通常遵循从“效率优先”的价值取向，到“公平优先”的价值取向，再发展到“联系效率考虑公平”的价值取向，即财政充足和财政公平（曾满超，2010）。连接着教育结果和充分资源的财政充足，为公立中小学的学生带来的将是高水平的公平。充足标准超越公平标准，把教育结果纳入教育投入范畴，考虑什么样的教育财政政策才能使学生获得设定标准的教育结果。这些内容，北京大学曾满超、丁晓浩、王蓉等学者已做过长期的研究，并提出过许多建议，只是因为时机不成熟未被官方采纳。
在实现4%目标后，应不失时机地借鉴美国基础教育新财政的思路，把义务教育“财政充足”纳入战略谋划，实现从“财政短缺”到“教育财政充足和财政公平”的战略转换，并作为国家下一阶段义务教育财政投入的基本思路：①按照新颁布的“义务教育课程标准”，建立义务教育的合格标准和学生应掌握的基本教育内容和技能；度量达到义务教育合格标准所需的充足经费水平，根据学生数确定基本教育经费需求（最低标准）。②规范的政府间教育财政转移支付的制度和模式。由省级政府统筹，在逐县核定财力的基础上（这一要求早在国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》的文件中有要求：“省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度”，但至今未能实施到位），确定对辖区各县的转移支付基数，并规范为“一般性转移支付”，切实保障各县做到“财政中立”。③逐年加大对义务教育的投入力度，直至实现“教育财政充足”的目标。
在义务教育实施并取得成效后，逐步在学前教育、普通高中教育等领域，启动“教育财政充足”战略
4：继续增加公共教育特别是基本公共教育的财政投入
加大教育投入倾斜力度。使农村生均教育经费高于城市（一些发达国家农村与郊区的生均教育经费反而比城市要高。比如，美国纽约农村生均教育经费8985美元，纽约市中心生均教育经费8171美元）。加大对农村、边远贫困地区、民族地区等欠发达地区的教育投入；进一步加强对城乡薄弱学校的改造、对弱势人群的教育的投资水平。尽快解决农村中小学教师编制问题，进一步提高农村教师实际待遇。建立农民工子女进城就读的“学券制”（或称“教育支票”）管理，制定输入地政府教育投入的法规和政策。
5：进一步推进义务教育财政管理体制改革
义务教育投入新机制解决了长期以来贫困地区和农村地区义务教育的一块“短板”——公用经费不足的问题；个人经费即教师“人头费”的匮缺，也随着教师绩效工资改革有所缓解，公平程度有所提升。但是，农村义务教育基建经费长效保障机制的缺位，使得义务教育距离全面保障尚有相当大的差距。学校办学条件的进一步改善，特别是农村学校标准化建设改造缺乏稳定的经费来源。许多地方反映，当前农村学校校舍、设备设施等基本办学条件还相对落后，“普九”期间完成的基础设施改造任务和因布局调整新建学校的任务相当艰巨。按照教育部《农村普通中小学校建设标准》（建标109—2008）规定的校园校舍指标匡算，全面完成农村学校标准化建设改造所需要的资金，仅一个县市就达到2～3亿元，县级财政特别是贫困地区县级财政不可能独立承担这项基建经费。这些事实说明，进一步推进义务教育财政管理体制改革已迫在眉睫。
加强省级政府在义务教育中的财政责任，加快“以省为主”的农村义务教育财政体制改革，增加一般性教育转移支付，给地方政府特别是基层政府支配教育经费更大的自主权。建立和完善县域义务教育投资体制的“财政中立”制度，以保障县级政府有可能履行义务教育这种具有外溢性公共产品供给的职责，并约束其为实现自身利益最大化而“搭便车”的现象，并依此进行测评和“督政”。义务教育达不到省级统一标准的财政困难县，省级财政要负责资金补助和统筹平衡。推进地方教育财政体制改革，切实依法落实“教育经费单列”，努力做到事权与财权的统一，真正“还权”于教育。建立支持义务教育均衡发展的基建经费长效保障机制，提高义务教育全面保障水平；改革新增教育资源的分配方式，实施“隆起”投入策略，推进学校标准化建设。
6：建立以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的长效保障机制。
从仅仅以考察财政投入占GDP%比例的视角，进一步拓展到全社会多元筹资的视角，从加大民间资金投入方面，再次提出多元教育筹资的新建议，更大幅度地增加教育投入。建立与人均GDP相匹配的非义务教育全口径投资模型，以及满足学生基本需求的全社会教育多元化投入模式。进一步破除体制障碍，加快民办教育发展，拓宽民间捐资助学和社会融资渠道，发行教育福利彩票等。
7：优化高等教育投资结构，增加多元化、市场化筹资渠道
加大政府对高等教育的投入，这是解决高等经费短缺的关键所在。同时，高等教育可以通过市场获得教育资源；按照谁受益谁付费的原则，学生也要承担部分教育成本；鼓励社会力量捐赠办学；探索多种融资渠道，如发行教育彩票；吸引国际资金；发行高等教育债券等等。政府为了增加筹资渠道，必须完善贫困大学生资助政策；制定优惠措施，建立专门机构，吸引社会捐赠。
8：优化职业教育投资结构，增加多元化、市场化筹资渠道
根据世界发达国家教育发展经验，一个国家在实现工业化时期，都会把大力发展职业教育作为重要战略措施。我国的职业教育面临着资金短缺、城乡投入差距较大、意识不到位等问题。加大政府对职业教育的投入，建立职业学生贫困生资助体系，让职业教育健康和谐发展；依靠行业和企业注入资金发展职业教育；鼓励东部对东部，城市对农村的对口联合招生办职业教育；利用税收、金融以及社会捐赠等手段吸引社会资金；鼓励国外、境外组织和个人依照我国法律合作举办职业学校或职业培训机构，引进国外优质职业教育资源。
9：完善投入监督机制，实行教育经费执行情况监测制度，以及经费投入的公开、公证制度，提高投入绩效和使用效率
依法落实“教育经费单列”制度，避免上进下退；减少专项转移支付，增加一般性转移支付；建立教育投入监督机制，建立评价指标清晰、责任明确、监督有力的教育投入保障监督制度，如教育投入预算监督制度、教育投入督导、教育审计、教育投入奖惩等。保障生均经费基本标准的基础上，调整学校布局和规模，降低教育成本。
每年，各级政府的教育投入的主要指标要进行公告，接受社会监督。列出教育阶段性发展需求目标，如义务教育均衡发展，大学生贫困生资助、学校债务化解、中职免费、教师培训等项目，建立一揽子拨款计划，核算应该追加的教育投入。
10：制定中国《教育投入法》（或《教育筹资法》）
从法律和制度上保障公共教育财政充足和公平，以及全社会多元筹资的规范化、制度化，确保“三个增长”的持续，把上述建议中的有关内容写入法律文本。建立相对独立的国家教育拨款委员会，建立公开透明的拨款程序等。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
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