案由：

　　所谓垃圾信息，通俗的讲就是接收者收到的所有其不愿接收的信息。包括垃圾短信、垃圾邮件以及其它媒介传送的各种垃圾信息，其构成要件特点有技术要素、商业要素、大批量、误导和色情或涉及刑事的内容、威胁安全的工具等。其中：国家对垃圾邮件有明确的定义：根据中华人民共和国通信行业标准YD/T 1311—2004《防范互联网垃圾电子邮件技术要求》，垃圾邮件是指收件人事先没有提出要求或者同意接收的广告、电子刊物、各种宣传性的电子邮件以及隐藏发件人身份、地址或者含有虚假的信息源、发件人、路由等信息的电子邮件。反垃圾短信息联盟公约对垃圾短信也有明确定义：是指未经用户同意向用户发送的用户不愿意收到的短信息，或用户不能根据自己的意愿拒绝接收的短信息，主要包含以下属性：（一）未经用户同意向用户发送的商业类、广告类等短信息；（二）其他违反行业自律性规范的短信息。垃圾信息行为是指在信息社会中制造、发送传播垃圾信息，侵害民事权利和社会关系的行为。

　　随着信息社会的快速发展，失去控制的无组织信息在信息社会不再构成资源，反而成为信息工作者和使用者的敌人。垃圾信息的泛滥已成为全世界共同关注的问题，英国著名安全公司Sophos新发布的报告揭示了2010年第四季度源于美国的垃圾邮件数量位居首位，占全球垃圾邮件产量份额的18.83%，其次是印度（占6.88%）、巴西（5.04%）、俄罗斯（4.64%）和英国（4.54%）。中国已连续四个季度没有出现在Sophos前十二的名单列表中，这表明在法律规范、行政监管、技术保障、行业自律、宣传教育、国际合作、群众举报等多种措施的联合推动下，经由我国发出的垃圾邮件比例持续下降，我国互联网垃圾邮件治理工作取得显著成效，垃圾邮件泛滥的情况得到了明显的遏制，在国际上树立了良好的大国形象。

　　但是中国作为经济高速发展大国，治理垃圾信息仍然不容乐观，在法律法规上仍然需要不断完善。据12321网站调查显示，2010年中国网民每周收到垃圾邮件的数量为11.8封，垃圾邮件占比37.1%。其中最反感的垃圾邮件内容前三名是“欺诈类”、“零售业推销”、“违法票、证”的垃圾邮件。可见垃圾信息依然是困扰人们生活的一大“顽症”。

　　当前中国治理垃圾信息还存在着一些问题。一是法律规范比较分散，操作性不强。有25个法律规章性文件和6个行业自律性规章的有关条款内容涉及到治理垃圾信息，但是可直接适用的条款少，对垃圾信息行为可能使用的电子通信方式没有进行统筹考虑，因而无法系统保护垃圾信息行为可能侵害的法益。唯一直接针对垃圾电邮的规范性文件，对电子邮件服务使用者保护效力较低，且操作性不强。二是靠行业自律治理垃圾信息效果不彰。尽管中国互联网协会成立了反垃圾短信息联盟，并制定和公布《反垃圾短信息联盟公约》，但由于联盟成员大多数都是SP营运商，是垃圾短信发放源头和最大获利者，他们只能打击那些未获得增值电信业务经营许可证的群发者，而对于有经营许证的垃圾信息制造者是保护的，出入利益关系默认，作为一个本身被治理的对象，指望SP运营商治理垃圾信息，无异于左手砍右手，效果可想而之。三是治理垃圾信息缺乏惩罚性细则规定。我国在治理垃圾信息机制上建立了投诉举报机制、12321受理机制，唯独缺乏独立、有效、可操作的处罚机制，对于涉嫌到违法和犯罪的垃圾信息在刑法中还能找到相关条文（含罪名），而对于骚扰性的垃圾信息行为没有处罚机制，对垃圾信息群发个人信息有无被泄露和遭侵犯，生活安宁权有无被侵犯，刑法并没有对应的罪名，成为惩治垃圾信息行为的一大盲点。受害者的民事赔偿（含精神损害）因无法律依据而无从维权。

　　世界各国在治理垃圾信息方面都出台了相应的处罚措施，美国规定向用户发送消息必须得到用户明确许可，违反者将受处罚，罚金高达 600万美元和1年监禁。英国2003年立法规定垃圾信息必须事先得到允许，一旦违规地方法庭最高可罚款5000英镑。德国规定向用户推销商品和服务的手机短信均要征得用户书面同意。韩国采取机号一体入网登记制，发送信息后不仅会在系统的存储单元中留下发送方的手机号，还能根据号码查到发送方的名字、地址等信息。这些都有助于遏制垃圾信息的泛滥，值得中国治理垃圾信息借鉴和参考。

　　建议：

　　为了进一步打击和治理垃圾信息行为，为此特提出如下建议：

　　一、 请全国人大委托工业与信息化部尽快制定实施《垃圾信息行为处罚条例》，为治理垃圾信息提供法律依据。

　　1、对垃圾信息和垃圾信息行为进行法律概念界定。界定垃圾信息行为为违法行为。

　　2、对垃圾信息群发过程中造成个人信息被泄露和侵犯的要做出惩罚性规定。

　　3、明确“滋扰标准”，对用户合法权益造成侵害的，要明确处罚标准和赔偿标准，并对运营商承担相应的连带责任和进行处罚。

　　4、对运营商的审批权进行限定和细化，违规者要受到相应处罚。

　　5、降低垃圾信息举报受理条件，规定受理时间、办理时间和反馈时间。在规定时间内没有办理的应受到相应的处罚。

　　6、规定处罚主体和执行部门。

　　二、在技术层面鼓励有关部门和企业积极开发反垃圾信息软件，为治理垃圾信息提供有力的技术支撑。

　　从12321网站获悉，2011年1-2月份，垃圾信息不良端口举报频率较高的前五的城市为广东、北京、浙江、江苏、上海。ISM卡举报频率较高的前五的城市是北京、广东、上海、安徽、湖南。而中国垃圾邮件发送服务器IP地址主要分布的城市正是广东、北京、湖南、上海、广西等地。可见垃圾信息发送服务器IP地址分布越多的省市举报频率也最高，治理或根治垃圾信息要从治理垃圾信息发送服务器IP地址开始，鼓励软件公司开发反垃圾信息软件，并规定各运营商必须安装和使用反垃圾信息软件。

　　1、开发反垃圾信息追踪软件。当收件人收到垃圾信息时，按一下信息追踪就能显示出发送者服务器的IP地址，这样消费者进行举报和投诉就很易找到相举报和投诉对象。

　　2、开发用户反垃圾信息屏蔽功能软件，手机安装此软件后，第一次收到垃圾信息只要按一下屏蔽健，就能不再接收此号码的任何信息。

　　三，工业与信息化部等有关部门应加强监管，三大运营商应积极配合，加大对垃圾信息发送者的处罚力度。

　　建议人: 周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授。

　　代表助理：刘冬梅，民进武汉市委会调研室主任