案由：

　　2005年，中共中央、国务院制定的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，使建设社会主义新农村成为我国农村改革和发展的基本内容和发展战略，为在国家层面和地方层面解决“三农”问题这项重点和难点工作提供有力保障。2012年初，中共中央、国务院制定了《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，这对做好“三农”工作，稳定发展农业生产，确保农产品有效供给，对推动全局工作、赢得战略主动至关重要。

　　一、江汉平原“三农”建设综改试验区上升为国家发展战略的重要性、必要性与紧迫性

　　湖北省是我国中部的农业大省。所辖江汉平原不仅是湖北省重要农业基地，也是全国重要农业基地。江汉平原地处湖北省中部，西起枝江，东抵武汉，北至钟祥，南与湖南的洞庭湖平原相连；其核心地为原荆州地区，包括荆州、荆门、仙桃、潜江、天门五市16个县市区，国土面积3.36万平方公里，总人口1400万人。

　　建国后通过水利建设与河湖的综合治理，江汉平原由“水窝子”逐步变成了湖北的“米袋子”。在新中国恢复时期，国家对江汉平原进行了大量投资，当时江汉平原（1+3）的全社会固定资产投资为1.34亿元，占全省总投资的一半以上。通过大规模的农田水利基本建设，江汉平原地区的农业发展优势凸显，农业发展水平面迅猛提升，达到了堪与长江三角洲、珠江三角洲媲美的水平。

　　改革开放后，江汉平原调整农业结构，积极发展以粮棉油为主的大农业，实施退田还湖养鱼，建立多种经营的农业生产基地以及工业企业，形成了全方位开放的经济格局。江汉平原在全国的经济地们迅速提高，成为我国重要的商品粮基地之一、全国闻名的粮棉油和鱼肉蛋主要生产基地、湖北省主要的生猪生产基地、湖北省最大的淡水养殖业基地，江汉平原部分县市多次进入全国县域经济百强县行列。

　　江汉平原是湖北构建中部崛起重要战略支点的重要支撑点，江汉平原复兴，则中部地区振兴，则国家鸿运昌盛。尽早明确其农业发展的国家战略地位，这有利于推动江汉平原地区做好规划，走上科学发展的道路，成为新的增长极，对区域经济发展起到带动和示范作用，也有利于推动全国区域经济的协调发展。

　　上世纪九十年代以后，因农而生，因农而兴的江汉平原经济发展水平开始落后于全国的经济发展平均水平，甚至远远落后于周边省市地区。其发展滞后的原因，除了长期水患的影响，受限于行政区划的调整、交通滞后、矿产资源禀赋差、投资不足，以及非农用地紧张、财政供养人员多等因素之外，还有些深层次的涉农因素：一是政策的制约。由于受到土地红线的限制，江汉平原地区没能把握好土地保护与工业兴市的关系，大项目难以入驻。二是开放不够。招商引资力度不够，长期抱住农业不放，工业兴市的观念不强，农业优势没有充分利用；因农业水利建设和投入，地方财政配套的财政资金在很大比例用到了农业上，支持二、三产业发展的资金十分有限。三是缺乏支柱产业。农业缺乏大型的以农产品为原料的区域性大型深加工企业，农产品加工业发展缓慢。四是金融环境的制约，江汉平原地区存贷比偏低，金融支持农业农村经济发展的作用发挥不够。

　　江汉平原的发展面临着前所未有的压力，主要体现在：

　　一是发展缓慢，经济总量占比变小。据统计， 1989年至2010年期间，江汉平原常住人口占湖北省人口17.5%左右，而GDP占比从1989年的16.3%降至10.3%，由此可见，江汉平原地区经济发展水平严重退步，经济竞争力逐步减弱。具体表现在农业基础设施薄弱，抗灾减灾能力偏弱；龙头企业规模不大，农企利益联结不紧；科技成果转化应用率不高，对农业稳产、高产、增效的保障能力偏低；农产品市场波动性大，农民持续增收的压力较大；农村经营组织体制约束和机制不活的现象仍然存在。

　　二是第三产业发展不强，调整任务艰巨。江汉平原地区第一产业农业比重偏高。1990年其比重为48.4%，2010年仍然高达23.7%，高出湖北平均水平的10.3个百分点，其中所辖县监利县高达45.9%。而包括农产品加工业在内的第三产业则发展偏慢。2010年其比重仅为32.3%，比湖北平均水平低5.6个百分点，比全国平均水平低10.8个百分点，第三产为水平最低的县市为28.5个百分点。

　　三是发展现代农业还面临着诸多挑战。随着城镇化进程的加快，务农人员的素质降低；农业面源污染问题对农业“两型”化发展的制约日趋明显；极端天气变化频繁对农业受灾程度的影响越来越大；耕地数量刚性减少与人口数量不断增加对保障农产品有效供给的目标要求越来越高；确保农产品质量安全与消费者的期待还存在较大差距等。

　　二、江汉平原“三农”建设综改试验区上升为国家发展战略的可行性

　　随着国家一系列推进农业发展战略的加快实施，以及江汉平原自身的区位条件和丰富的优势资源，共同决定了其上升为国家发展战略的可行性。

　　1.农业基础

　　江汉平原拥有优越的农业生产自然条件和丰富的自然资源。一是现有耕地2900万亩左右，占湖北省耕地面积55%，其中水田1800万亩，占该区耕地面积的60%，利于种植业的发展。二是物种资源比较丰富。农作物有棉花等21种，其中不少物种具有较高的经济价值和开发潜力。三是水资源丰富，利于水产养殖和水生的种植。江汉平原拥有湖北大部分的湖泊和湿地，有长江、汉江河流，可用于养殖水面占湖北省的70%，具有良好的农业生态环境和发展基础。

　　2.产业优势

　　从资源分布和产业基础看，江汉平原是重要的商品粮生产基地，农副产品加工业条件优越。具有优质粮棉油、畜牧、水产、平原林业等4大农业优势产业。江汉平原是全省乃至全国重要的农业生产区，是国家粮食安全的重要保障区。

　　3.先行先试

　　2008年5 月，湖北省委、省政府决定建立“仙洪新农村建设试验区”，将地处洪湖周边的仙桃市、洪湖市、监利县所属14个乡镇(办事处、管理区、工业园区)、407个村作为新农村建设试验区，整体推进新农村建设。试验区内共有19.78万户、75.45万人、版图面积1467平方公里。此后，进一步扩大试验范围，将周边的9个乡镇(其中仙桃市2个，洪湖市2个，监利县5个)、322个村也纳入仙洪试验区建设范围。几年来，仙洪试验区的规划水平明显提高,基础设施建设力度明显加大,新社区的建设水准明显提升,农产品加工形势越来越好,民生得到了显著改善，整合社会资金近100亿元，试验区农民去年人均纯收入达到6200元，较之前增长13%，同时也为江汉平原地区“三农”综改实验区的建设提供良好的经验基础。

　　4.战略机遇

　　2005年中共中央十六届五中全会上，我国制定出台了区域协调发展的总体战略，为贯彻落实这一战略，近两年国家批准了近20个上升为国家战略的区域性规划。其中，2009年以来，山西省向中央提出了“将山西作为国家资源型经济转型综合配套改革实验区”。2010年12月1日，经国务院同意，国家发改委正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革实验区”。同样，河南省于2009年4月22日在信阳市设立农村改革发展综合试验区。2011年10月8日，国务院出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》文件，标志着中原经济区上升为国家战略层次。

　　湖北省作为促进中部地区崛起的战略支点，其区位优势、自然禀赋、改革经验与河南、山西两省不相上下，在科技硬支撑、文教软实力上优势更明显。而且，近年来，湖北省委、省政府加快实施“两圈一带”、“一主两副”和“壮腰工程”发展战略等，这些都有利于江汉平原“三农”建设综改试验区上升为国家发展战略。

　　我们认为，应从根本上解决江汉平原的“三农”问题，为江汉平原地区的振兴崛起注入强劲动力。将现有的“仙洪新农村建设试验区”提质扩面，建立“湖北江汉平原地区‘三农’建设综改试验区”，并纳入国家“十二五”发展规划，使湖北省成为继河南省、山西省之后，又一个国家级农业战略新区。这是加快湖北省建设，巩固提升农业基础地位，保障国家粮食安全的需要；是破除城乡二元结构，加快新型工业化、城镇化进程的需要；是促进“三化”协调发展，为全国同类地区创造经验的需要；是加快湖北发展，与全国同步实现全面建设小康社会目标的需要；是带动中部地区崛起，促进区域协调发展的需要。

　　建议：

　　一、建立“湖北江汉平原‘三农’建设综改试验区”，从国家层面加强指导协调

　　面对国家注重区域协调发展的新形势，面对区域竞争日趋激烈的新态势，面对促进中部崛起规划实施的新机遇，按照加快构建促进中部地区崛起的重要战略支点的总体要求，以区域经济的理念重新审视江汉平原地区的发展定位，在持续提升湖北以往重大发展思路的基础上，适时提出建立“湖北江汉平原地区‘三农’建设综改试验区”战略目标，以此作为加快中部崛起，实现湖北跨越式发展的平台与载体、作为破解传统农区发展难题的路径与抓手。这是一项关乎湖北未来的重大战略构想，是荆楚儿女的愿景所在、福祉所系。

　　建议在国家层面成立“江汉平原地区‘三农’建设综改试验区建设工作领导小组”，领导小组下设办公室，办公室可设在发展改革委，由发展改革委负责日常工作，加强对实验区建设情况的跟踪分析，做好指导与督促检查工作，会同有关部门和湖北省人民政府定期组织开展意见实施情况评估。在建设过程中，要加强与国家相关规划的衔接，注意研究新情况、解决新问题、总结新经验。

　　二、完善实验区建设规划，明确其战略定位

　　江汉平原地区农业地位突出，建设好社会主义新农村对于推进农村改革发展、带动经济社会又好又快发展具有重要的战略意义。要在整个江汉平原地区推广“仙洪”经验，抓住工作重点，实现新的突破，特别是国家要帮助其在产业发展上，农村基础设施上、农村环境整治上、体制机制创新上实现新的突破.为此建议：

　　（一）　　　　 要加大规划、建设和统筹扶持力度。

　　制定完善实验区建设专项规划，并将江汉平原地区“三农”建设项目纳入国家有关部委重点支持项目，纳入全国农业和农村经济发展第十二个五年规划。统筹编制城乡总体发展规划、产业发展规划、居民点建设规划、基础设施规划，为推进实验区建设提供重要保证，具体讲：

　　1.完善农田水利基础设施，保障重要农产品基地建设

　　江汉平原作为农业优势产区，国家要加大投入强度和工作力度，支持其在棉花、油料等生产基地建设，选择部分基础条件好、增产潜力大的县乡大力开展建制创制示范，给予更多重大病虫疫情防控支持政策。支持实验区农田水利工程以及排灌泵站更新改造、内河流域和湖泊综合整治等建设，以及土地整治、农业综合开发和高产田建设，大中型灌区配套改造等工程建设项目上给予更多支持，不断改善江汉平原地区农业基础设施条件，提高江汉平原农业综合生产能力。

　　2.以新型城镇化为切入点，构建不以牺牲农业和粮食生产为代价的“三化”协调发展体系

　　国家要给予优惠政策，深入推进江汉平原地区城乡统筹发展，促进“三化”协调发展。将中心镇建设和乡村清洁工程列入相关项目试点范围，引导人口、产业和基础设施有序集中，把中心镇建成县域内经济、文化副中心，鼓励一般镇加快发展，使其成为农副产品加工基地、农产品的贸易中心、农村人口向市民转变的重要接纳地，同时建议国家加大实验区内村级公益事业建设一事一议财政奖励力度，积极引导农民和社会资金投入“三农”，有效整合国家层面有关投入，大力推进村庄环境整治和生态环境建设。

　　三、加大政策扶持力度，全力破解政策“瓶颈”

　　（一）出政策，着力构建现代农业生产体系

　　1.推进农业结构战略性调整，向农业深度和广度进军，提高农业比较效益。

　　建议国家要重点扶持江汉平原地区优质粮食、棉花、畜禽、水产、蔬菜、油料、林果等特色产品等原材料及生产加工基地，大力推进循环农业、观光农业，大力发展无公害农产品、绿色农产品和有机食品，重点推进优质有机稻基地、名特优水产带和健康畜禽养殖区建设，扩大开展水产养殖生态环境修复试点覆盖面，力争将江汉平原打造成全省乃至全国中部有重要影响的国家粮油鱼肉禽等商品生产和农产品精深加工基地。同时，要积极支持实验区大型农产品批发交易市场建设，在荆州、荆门等农业大市培育和发展农产品综合交易市场。支持武汉农畜产品交易所增加品种，建成中部地区乃至全国的农产品交易中心、价格中心和信息中心。

　　2.坚持科技兴农不动摇。

　　今年的中央1号文件中明确指出实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。要坚持产业需求导向，切实解决科技与生产“两张皮”的问题，大力推进农业科技与农业农村经济的融合，有效促使湖北的大量优质科教资源更好服务“三农”建设。建议国家要落实税收减免、企业研发费用加计扣除、高新技术优惠等政策，支持涉农企业加强技术研发和升级，承担国家各类科技项目，增强其自主创新能力。加大国家各类科技计划向实验区倾斜支持力度，提高实验区公益性科研机构运行经费保障水平，加大实验区涉农公益性行业科研专项实施力度，在实验区成立国家农业高新技术产业示范区和国家农业科技园区。同时建议在粮棉油大县建设新品种引进示范场，对其种子生产开展保险试点，加大对种子储备国家行政补助力度。

　　3.着力推进土地流转，创新和完善农村基本经营制度。

　　作为全国的优质农产品生产加工基地，江汉平原地区建设用地问题较之于其他地区更为突出。长期以来，耕地红线像一根枷锁紧紧地捆住了江汉平原地区招商引资和项目建设的手脚。破解城乡建设用地难题，是振兴江汉平原的关键因素之一。在坚持土地集约利用原则的前提下，对待江汉平原地区可以采取更加特殊和优惠的政策。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。同时，建议国家提高实验区开发后备耕地资源和移土培肥工作奖励力度，确保耕地占补平衡。

　　（二）拿实招，加快发展农业新型社会化服务体系

　　目前江汉平原地区农业社会化服务体系尚不健全，总体服务水平较低，服务内容比较单一，服务管理不够规范，特别是农业技术、信息、金融和保险服务缺乏，不适应农业生产发展的需要。建议国家要拿出实实在在的政策，支持其加快发展农业新型服务体系，这对于促进实验区农业稳定发展、农民持续增收，对于加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路具有重大意义。

　　1.推进市场化、产业化农技服务，推广公益性、有效性基层农技服务。

　　湖北作为首批国家农村信息化示范省，在基层农技推广上已取得不少成绩，但是由于江汉平原地区财政、政策等因素制约，在基层农技服务上还有待进一步增强。建议国家要加大对湖北农业院校的支持，在实验区深入实施重大科技项目。加大农业科技成果转化基金的投入，健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，切实改善基层农技推广工作条件，提高推广经费。同时，加大对实验区信贷支持力度，鼓励种养大户、农技大户、农技合作社购置大中型农技具。落实支持农技化发展的税费优惠政策，推动实验区农技服务市场化和产业化。

　　2.建立健全多样性农业社会化服务模式

　　一是国家要调整和完善实验区内农民专业合作社扶持政策，积极支持农民专业合作社申报农业综合开发土地治理和产业化经营项目，开展技术培训、技术推广、农产品营销等服务活动。此外，帮助协调打破江汉平原区域内部城乡、地区、行业、所有制的界限，广泛运用行政、经济和技术等手段，加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的多元化、多层次、多形式的新型农业社会化服务体系。

　　四、加大财政金融支持，缓解建设资金压力

　　一是加大对粮油生产大县财政奖励力度，调高粮食收购价。

　　江汉平原是全国重要的农产品生产加工基地，但目前部分县市反映其享受国家粮油大县奖励政策上受到不公平待遇。农业比较利益偏低，而江汉平原地区为保证国家农产品供给在一定程度上放弃工业发展机会，相应做出了巨大牺牲。机会成本应该得到应有的补偿。要全面梳理有关政策的退现结果。基于江汉平原地区为国家利益的重大贡献，建议中央财政资金分配、项目安排要进一步向其倾斜。同时国家要进一步集中资金，重点加大对实验区内纳入《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》的粮食生产大县（市、农场）的扶持、奖励力度，调高粮食收购价。

　　二是减免地方尤其是县级财政配套资金比例。一是要全面清理实验区涉农项目资金配套政策，免除粮油大县财政配套资金要求。譬如农业综合开发项目，对实验区产粮大县，县级财政不再承担配套任务，地方配套资金由省、市财政资金与省、市财政资金合理配套，且以省级财政作为配套主体，如中央财政资金与省、市财政资金的配套比例可以确定为1:0.47:0.03。同时调整农民筹资投劳的比例由1:0.4调整到1:0.1。二要降低重大项目地方财政配套资金比例。对于科技以及各种民生如教育、卫生等方面的中央重大公共投资计划，国家一般均有地方资金配套要求。基于江汉平原各地以农为主的产业结构以及市县财政薄弱的基本现实，在降低地方配套资金比例的前提下合理确定出资比例关系。

　　三是加大财政解困支持力度

　　江汉平原诸多农业生产大县市财政困难较为突出，其原因既有现实的工业基础差、税源不足等因素，也有历史的（因为行政区划变化、国有农场体制改革留下的沉重包袱），还有湖泊流域综合治理工程建设与运行经费严重不足等困难。而按现行财政体制本级财政每年还要定额上交，严重影响了江汉平原各县市本级财政保证能力。综合各种困难因素，建议继续加大财政解困力度。

　　1.加大对“三农”投入力度。首先是积极建立支农资金稳定增长机制，要每年适度增加财政转移支付补助资金。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加财政投入，建立健全财政支农资金稳定增长机制，确保支农资金稳定增长。其次调整建设资金的投向和结构，更多地支持农村基础设施、农业综合生产、农村教育卫生文化、基层人才建设和社会保障工作，多渠道、大幅度增加财政对江汉平原“三农”建设投入总量。再次是加快建立以政府投入为引导的多元化支农建设投入机制。积极引导信贷资金和民间资本更多地投向江汉平原“三农”建设。

　　2.争取和落实好各项惠农政策和资金。要加大中央财政转移支付力度，切实落实各项惠民政策，主要包括粮食直补、农机具补贴、良种补贴等一系列补贴政策的争取和落实，支持江汉平原“三农”综改试验区经济发展。要加大“三农”专项建设资金的投入。在重大项目规划布局、审核批准、资金安排方面给予适当支持。研究制定差别化产业政策，支持鼓励农业产业化发展。实施差别化土地、税收政策，对土地利用年度计划和城乡建设用地增减挂钩试点计划指标适度给予倾斜，支持土地利用总体规划定期评估和适时修订试点，对江汉平原地区涉农企业税收实施优惠政策，以利于加快江汉平原地区“三化”进程。

　　　 3.着力支持实验区传统农业改造和现代化农业建设。

　　“十二五”期间，建议国家要采取财政资金无偿补助、贷款贴息等方式，支持实验区农业产业化发展，推进农业结构战略性调整，构建现代农业产业体系，不断巩固和优化农业基础地位，实现由农业大省向农业强省的跨越。首先是增加支持实验区农产品加工业发展和农业产业化的各项扶持政策和补助资金，增强龙头企业对农民增收的辐射带动作用，优先在实验区安排重大农业发展项目，支持在主产区中心城市和县城布局对地方财力具有支撑作用的重大项目。其次，建议在江汉平原仙桃、潜江、荆州等地建设国家级现代农业示范区，在荆门、天门等地建设国家级农业科技园区。　

　　　 4.加大财政贴息力度。一是切实加大对实验区农业基本建设的财政投入，支持粮食主产区提高财政保障力度，逐步缩小地方标准财政收支缺口，加大利益补偿，要安排一部分专项资金，专门用于农业项目贷款贴息，降低单独由政策性贷款和商业性贷款支持的项目风险。二是对农村金融机构实行优惠倾斜的政策，以降低农村金融机构的支农成本。

　　5.鼓励银行业金融机构在试验区设立为“三农”服务的信贷专营机构

　　一要鼓励政策性银行业金融机构加大信贷支持力度，在试验区设立专门为“三农”服务的信贷专营机构，通过多种方式支持专营机构在试验区开展农村金融创新试点，开展农村金融综合改革创新试点。二是要加大农业保险支持力度，发展具有江汉平原地区特色的农产品保险品种。三要大力支持银行业金融机构在试验区设立专营机构和开展涉农贷款业务，并对相关业务按照“绿色通道”政策优先快速审批。四要组织建立专营机构涉农贷款协作沟通机制，积极争取财政资金用于专营机构涉农贷款的贴息支持、风险补偿和创新奖励。五要对专营机构给予专项政策支持。

　　建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任。

　　（说明：本建议撰写参考了中共中央2012年1号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》、《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）和叶福生 、乐友来等人完成的《关于振兴江汉平原的对策与思考》，《湖北统计资料》2011年12月22日第68期等资料，潘喜梅同志协助撰写。）